Bruegel: Euroopan unionin uusien finanssipoliittisten sääntöjen vaikutukset

kirjoittajat: Zsolt Darvas, Lennard Welslau, Jeromin Zettelmeyer

Tiivistelmä

EU:n perustamissopimuksen mukaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden on pidettävä budjettialijäämänsä alle 3 prosentissa suhteessa BKT:hen ja julkisen velkansa alle 60 prosentissa suhteessa BKT:hen. Uusi kehikko näiden sääntöjen täytäntöönpanemiseksi perustuu maakohtaisiin velan kestävyysanalyyseihin (debt sustainability analyses, DSA), ja siinä käytetään yhtä indikaattoria, julkisten menojen mittaria, finanssipolitiikan vuotuisena tavoitteena. Nämä muutokset ovat tervetulleita. Julkisen talouden kestävyyden arvioimiseksi on paljon parempi keskittyä velkaantumiskehityksen todennäköiseen kehitykseen kuin luottaa yksinkertaisiin numeerisiin sääntöihin. Julkiset menot ilman veropolitiikan muutoksia ovat paljon parempi finanssipolitiikan tavoite kuin alijäämä, koska ne ovat hallituksen hallinnassa eivätkä voi johtaa myötäsykliseen finanssipolitiikkaan (menojen ylilyönti hyvinä aikoina, julkisen talouden leikkaukset huonoina aikoina). Nämä piirteet voivat lisätä kehikon tehokkuutta ja parantaa sen noudattamista.

Uuteen kehikkoon sisältyy kuitenkin myös numeerisia suojatoimia, joilla varmistetaan velan ja alijäämän supistamisen vähimmäistahti. Nämä saattavat korvata DSA:han perustuvat vaatimukset ja heikentää uusien sääntöjen perusteita ja kannustimia niiden noudattamiseen. Suojalausekkeet voivat myös aiheuttaa myötäsyklisyyttä ja, mikä vielä tärkeämpää, jarruttaa julkisten investointien kasvua.

Laskelmiemme mukaan uusi kehikko edellyttää suurvelkaisilta mailta kunnianhimoisia julkisen talouden sopeutustoimia, vaikkakin vähemmän kuin aiempi kehikko olisi edellyttänyt. Numeeriset suojatoimet eivät ole merkittävä rajoitus kehikon ensimmäisellä soveltamiskerralla vuonna 2024 lukuun ottamatta Suomea. Seuraavassa sovelluksessa vuonna 2028 ne merkitsevät Ranskalle ja Italialle suurempaa julkisen talouden sopeutusta kuin mitä DSA ja 3 prosentin viitearvo edellyttävät.

Uusien finanssipoliittisten sääntöjen ja pitkälti muuttumattoman liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn johdonmukaisuudesta ei ole varmuutta, ja on epäselvää, vaikuttavatko ehdotetut uudistukset ja investoinnit DSA:han. Tämä voi haitata kehikon onnistunutta soveltamista.

Suosittelemme, että liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn olisi tehtävä sama mukautus kuin alijäämäarviointiin, että ehdotettujen investointien ja uudistusten määrällisten vaikutusten arvioimiseksi olisi kehitettävä menetelmä ja että alijäämäarviointimenetelmiä olisi tarkistettava. Jos EU:n jäsenvaltioiden investointisuunnitelmat eivät kokonaisuudessaan täytä vihreiden julkisten investointien aukkoa, suosittelemme uutta EU:n välinettä tällaisten investointien edistämiseksi.

Olemme kiitollisia Lucio Penchille laajoista kommenteista aiempaan luonnokseen.

---

Euroopan unionin finanssipoliittisissa säännöissä asetetaan rajat kansallisille budjettialijäämille ja julkiselle velalle, joita jäsenmailla voi olla terveen julkisen talouden varmistamiseksi. Säännöt rajoittavat sitä, että julkiset menot ylittävät julkiset tulot. Pääsäännöt vahvistettiin Maastrichtin sopimuksessa vuonna 1992, ja yksityiskohtaiset säännöt kodifioitiin vakaus- ja kasvusopimuksessa vuonna 1997. [kts. 1] Vakaus- ja kasvusopimusta on sittemmin tarkistettu useita kertoja. COVID-19-pandemian ja sitä seuranneen energiakriisin seurauksena Euroopan finanssipoliittiset säännöt keskeytettiin vuosiksi 2020-2023 ja otettiin uudelleen käyttöön vuodesta 2024 alkaen. Euroopan komissio aloitti sääntöjen tarkistamisen vuonna 2020, mutta pandemia keskeytti sen. Uudelleentarkastelu aloitettiin uudelleen lokakuussa 2021, ja sen tuloksena laadittiin ajantasaistetut finanssipoliittiset säännöt, jotka tulivat voimaan huhtikuun 2024 lopussa. Tämä oli tärkeä askel. Uudet säännöt määrittävät julkisen talouden vakauttamisvaatimukset ja siten kansallisen finanssipolitiikan kyvyn vastata kansallisiin ja eurooppalaisiin haasteisiin.

Tässä toimintapoliittisessa selonteossa esitetään yhteenveto uuden finanssipoliittisen kehikon pääpiirteistä verrattuna aiempaan kehikkoon [2, Paljon yksityiskohtaisempi selonteko löytyy Penchin (2024b) julkaisusta.], arvioidaan sen vaikutuksia julkisen talouden sopeuttamiseen Euroopan komission toukokuun 2024 ennusteiden perusteella (viimeisin ennuste tätä kirjoitettaessa) ja arvioidaan lyhyesti sen ansioita ja puutteita. Annamme myös muutamia suosituksia siitä, miten komission ja neuvoston olisi käsiteltävä kehikon avoimia kohtia, kun se pannaan ensimmäisen kerran täytäntöön myöhemmin tänä vuonna.

Bruegel Policy Brief 10/24, ”The implications of the European Union’s new fiscal rules”, liitteet löytyvät täältä. Kopiointikoodi on saatavilla täältä.

1. Uuden kehikon pääelementit

Kuten edeltäjänsä, myös uusi kehikko perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 126 artiklaan ja sen pöytäkirjaan N:o 12 [3, saatavilla täällä ja täällä]. Niissä asetetaan EU:n hallituksille hyvää finanssipoliittista käyttäytymistä koskevat normit sekä liiallisia alijäämiä koskeva menettely, jota sovelletaan niitä maita vastaan, jotka eivät täytä näitä normeja.

• EU:n jäsenvaltioiden on sekä pidettävä julkisen talouden alijäämänsä alle 3 prosentissa suhteessa BKT:hen, ellei poikkeama ole vähäinen ja tilapäinen, että pidettävä julkisen talouden bruttovelka alle 60 prosentissa suhteessa BKT:hen, ellei velka ”supistu riittävästi ja lähesty viitearvoa [eli 60 prosenttia] tyydyttävää vauhtia” (126 artiklan 2 kohta).
• Liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn kuuluu prosessi, jossa Euroopan komissio julistaa alijäämän liialliseksi ja ehdottaa julkisen talouden korjaavaa sopeuttamista. Kun EU:n jäsenvaltiot ovat hyväksyneet tämän neuvostossa, asianomaisen maan odotetaan toteuttavan sopeutuksen. Jos näin ei tapahdu, menettely voi johtaa tilanteen kärjistymiseen ja mahdollisesti taloudellisiin seuraamuksiin. Merkittäviä sanktioita ei ole koskaan määrätty, mutta on jonkin verran näyttöä siitä, että liiallisia alijäämiä koskeva menettely on luonut kannustimia pitää alijäämät alle 3 prosentin (Caselli ja Wingender, 2021).

Suurin ero vanhan vakaus- ja kasvusopimuksen ja uuden kehikon välillä on kriteereissä, joilla määritetään, onko velka, jonka osuus ylittää 60 prosenttia, ”riittävän pienenevä ja lähestyy viitearvoa tyydyttävää vauhtia”. Sekä vanhassa että uudessa kehikossa tähän liittyy keskipitkän aikavälin tavoite, jolla on tarkoitus varmistaa, että velka vähenee riittävästi. Siihen sisältyy myös kriteerejä, joilla määritetään, onko maa saavuttamassa tätä tavoitetta. Vanhassa ja uudessa kehikossa tavoite ja sen saavuttaminen määritellään kuitenkin hyvin eri tavoin.

Vanhassa vakaus- ja kasvusopimuksessa päätavoite, jota kutsuttiin keskipitkän aikavälin tavoitteeksi (medium term objective, MTO), asetettiin rakenteellisen rahoitusaseman kokonaistasapainona (overall structural balance, SB), joka puhdistaa julkisen talouden tasapainon suhdannetekijöistä (kuten tilapäisesti alhaisista verotuloista taantuman aikana) ja kertaluonteisista finanssipoliittisista toimenpiteistä (kuten pankkien pelastamiskustannuksista vuoden 2008 maailmanlaajuisen kriisin jälkeen). Vuonna 2023 maakohtaiset keskipitkän aikavälin tavoitteet vaihtelivat -1 prosentin ja +0,75 prosentin välillä. Keskipitkän aikavälin tavoite laskettiin kolmen kriteerin perusteella, joista kaksi perustui kaavoihin. Vaikka kaavojen syöttötiedot olivat järkeviä — esimerkiksi maille, joilla oli korkeampi velka ja suuremmat väestön ikääntymiseen liittyvät kustannukset, määrättiin korkeammat keskipitkän aikavälin tavoitteet — näiden vaikutusten vaikutusten laskemiseksi käytetyt numeeriset parametrit olivat melko tapauskohtaisia [4, Velkavaatimuksen kaava oli seuraava: Keskipitkän aikavälin tavoite=〖Tase〗_(velan vakauttaminen (60 % BKT:stä))+α*Vanhenemiskustannukset+〖Ponnistelut〗_(velan vähentäminen)]. Ensimmäinen oikeanpuoleinen termi edustaa julkisen talouden tasapainoa, joka vakiinnuttaisi velkasuhteen 60 prosenttiin suhteessa BKT:hen, ja toinen ”edustaa julkisen talouden sopeutusta, joka kattaisi murto-osan ikääntymiseen liittyvien menojen ennustetun kasvun nykyarvosta, jossa α=33 prosenttia ja ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset vastaavat ikääntymisestä aiheutuvien kustannusten kasvun diskontattua arvoa, joka on laskettu äärettömän pitkälle aikavälille”, ja kolmas ”edustaa velan vähentämiseen tähtäävää lisäpyrkimystä, joka koskee erityisesti niitä jäsenvaltioita, joiden julkisen talouden bruttovelka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen. Se noudattaa jatkuvaa lineaarista funktiota: Se takaa 0,2 prosentin lisäponnistuksen suhteessa BKT:hen, kun velka on 60 prosenttia, ja edellyttää 1,4 prosentin lisäponnistusta suhteessa BKT:hen, kun velkasuhde on 110 prosenttia suhteessa BKT:hen” (Euroopan komissio, 2019, s. 12). Toinen kaava perustui tuotantokuilujen keskihajontaan riittävän varmuusmarginaalin varmistamiseksi suhteessa 3 prosentin BKT:hen suhteutettuun alijäämän viitearvoon. Kolmas vaatimus oli vähimmäiskynnys euroalueeseen ja valuuttakurssimekanismiin osallistuville maille: -1 prosenttia maille, joiden velkasuhde on alle 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja -0,5 prosenttia maille, joiden velkasuhde on korkeampi.]. Odotettuja ikääntymiskustannuksia lukuun ottamatta velkadynamiikan odotetuilla taustatekijöillä — kuten reaalikoroilla tai reaalikasvulla — ei ollut merkitystä keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamisessa.

Jos maan rakenteellinen rahoitusasema ei ollut jo keskipitkän aikavälin tavoitteen tasolla tai sen yläpuolella, maan oli täytettävä useita kriteerejä, jotta sen katsottaisiin täyttävän vaatimukset. Sen rakenteellisen rahoitusaseman oli peruslähtökohtana kasvettava 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa, ja julkisten reaalimenojen kasvun oli oltava potentiaalista kasvua alhaisempi. Lisäksi maiden, joiden julkinen velka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, odotettiin vähentävän velkaantumistaan vuosittain vähintään 1/20 todellisen velkatason ja 60 prosentin viitearvon välisestä erosta. Jos tätä 1/20 velan vähentämistä koskevaa sääntöä ei noudatettaisi, voitaisiin käynnistää velkaan perustuva liiallisia alijäämiä koskeva menettely (itse asiassa näin ei koskaan tapahtunut, vaikka 1/20-sääntöä rikottiin toistuvasti; ks. Pench, 2024a).

Keskipitkän aikavälin tavoitteeseen perustuvaa kehikkoa kritisoitiin ankarasti — sen monimutkaisuudesta, riippuvuudesta havaitsemattomista ja huonosti estimoitavista muuttujista (tuotantokuilu ja rakenteellinen julkisen talouden rahoitusasema) ja joidenkin numeeristen parametrien mielivaltaisuudesta (Claeys et al., 2016; Darvas et al., 2018; Blanchard et al., 2021; Arnold et al., 2022). Vielä tärkeämpää on, että kehikon päätavoitteita ei saavutettu. Säännösten noudattaminen oli heikkoa, mikä johti siihen, että julkisen velan suhde kasvoi selvästi yli 60 prosentin viitearvon noin puolessa EU-maista. Kehikon syytettiin myös kannustavan myötäsykliseen finanssipolitiikkaan (finanssipolitiikan kiristäminen heikossa taloustilanteessa ja riittämätön vakauttaminen hyvinä aikoina), eikä sillä ole kyetty estämään sitä, eikä se ole myöskään suojannut riittävästi julkisia investointeja (jotka vähenivät erityisesti eurokriisin jälkeisinä vuosina).

Uudessa kehikossa [5, Uusi kehikko koostuu kahdesta asetuksesta: asetuksesta (EU) 2024/1263, jolla korvataan vanhan järjestelmän ennaltaehkäisevä osa, ja asetuksesta 2024/1264, jolla muutetaan liiallista alijäämää koskevaa menettelyä, sekä direktiivistä 2024/1265, jossa vahvistetaan jäsenvaltioiden julkisen talouden kehikkoja koskevat vaatimukset.] on vain yksi toiminnallinen tavoite, joka on nettomenojen kehityskulku neljästä seitsemään vuoden pituisen sopeutuskauden aikana [6, Nettomenot määritellään ”julkisiksi menoiksi, joista on vähennetty korkomenot, harkinnanvaraiset tulotoimenpiteet, unionin ohjelmista aiheutuvat menot, jotka katetaan kokonaan unionin varoista saaduilla tuloilla, unionin rahoittamien ohjelmien osarahoituksesta aiheutuvat kansalliset menot, työttömyyskorvausmenojen suhdanneluonteiset osat sekä kertaluonteiset ja muut väliaikaiset toimenpiteet”.]. Tavoitteena on varmistaa, että ”sopeutuskauden loppuun mennessä, olettaen, että uusia julkisen talouden toimenpiteitä ei toteuteta, julkisen talouden ennustettu velkasuhde saadaan laskemaan tai pysymään uskottavasti laskevalla uralla tai pysymään varovaisesti alle 60 prosentissa suhteessa BKT:hen keskipitkällä aikavälillä” (asetus (EU) 2024/1263). ”Uskottavasti laskeva” tarkoittaa, että velka supistuu vähintään 70 prosentin todennäköisyydellä stokastisen velkakestävyysanalyysin (DSA) perusteella ja että tämän voidaan olettaa tapahtuvan myös ennalta määritellyillä epäsuotuisilla oletuksilla, jotka koskevat korkotasoa, BKT:tä ja julkisen talouden perusjäämää [7, Puitteiden ensimmäisessä soveltamisessa tänä vuonna käytetään Euroopan komission julkaisussa (2024) kuvattua DSA-menetelmää. Uusi työryhmä perustettiin tarkastelemaan menetelmää uudelleen, mikä saattaa johtaa muutoksiin seuraavassa sovelluksessa.]. Näistä edellytyksistä käytetään nimitystä ”DSA-vaatimukset”. Lisäksi nettomenojen kehitysuralla on varmistettava, että aina kun julkisen talouden alijäämä on suurempi kuin 3 prosentin viitearvo suhteessa BKT:hen, se supistuu alle 3 prosenttiin sopeutuskauden loppuun mennessä (”alijäämävaatimus”).

Uudessa kehikossa edellytetään myös, että nettomenojen kehityskaari täyttää tietyt lisäedellytykset (”suojatoimet”) niiden maiden osalta, joiden julkinen velka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen tai joiden alijäämä on yli 3 prosenttia suhteessa BKT:hen:

• Ei taannehtivaa vaikutusta: vuotuinen julkisen talouden sopeutus ei voi kasvaa sopeutuskauden aikana;
• Velan kestävyyttä koskeva suojatoimenpide: velkasuhteen aleneminen vähintään yhdellä prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen vuodessa niiden maiden osalta, joiden velkasuhde on yli 90 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja puolella prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen vuodessa niiden maiden osalta, joiden velkasuhde on 60-90 prosenttia suhteessa BKT:hen) joko sopeutuskauden alusta tai liiallisen alijäämän korjaamisesta (riippuen siitä, kumpi on myöhäisempi) sopeutuskauden loppuun mennessä;
• Alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide: maissa, joiden julkisen talouden rakenteellinen kokonaisalijäämä on yli 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, rakenteellisen perusjäämän vuotuisen paranemisen on oltava vähintään 0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun sopeutuskausi kestää neljä vuotta, ja vähintään 0,25 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun se kestää seitsemän vuotta.

Lisäksi uudet puitteet periytyvät nykyisestä alijäämään perustuvasta liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä: maiden, joiden alijäämä on yli 3 prosenttia suhteessa BKT:hen (paitsi jos poikkeama on pieni ja tilapäinen), on sopeutettava alijäämäänsä vähintään 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa mitattuna rakenteellisen perusjäämän perusteella vuosina 2025-2027 (eli ilman korkomaksuja) ja rakenteellisen rahoitusaseman kokonaismäärän perusteella vuodesta 2028 alkaen.

Kunkin maan nettomääräisten menojen polun määrittämisessä on useita vaiheita.

Ensinnäkin Euroopan komissio toimittaa jäsenvaltioille, joiden velka on yli 60 prosenttia BKT:stä tai alijäämä yli 3 prosenttia BKT:stä, ”nettomenoja koskevan viitesuunnitelman, joka kattaa neljän vuoden sopeutuskauden ja sen mahdollisen pidentämisen enintään kolmella vuodella” (asetuksen (EU) 2024/1263 5 artikla), joka täyttää kaikki vaatimukset (muut maat saavat ”teknisiä tietoja”). Normaalisti tämä pitäisi tapahtua 15. tammikuuta mennessä sinä vuonna, jona nettomenojen poluista neuvotellaan, mutta tänä vuonna (2024) se toimitetaan 21. kesäkuuta mennessä.

Seuraavaksi kaikkien EU:n jäsenvaltioiden on esitettävä keskipitkän aikavälin finanssipoliittiset rakennesuunnitelmat (MTFSP, jotka korvaavat aiemmat kansalliset uudistus-, vakaus- ja lähentymisohjelmat). Niissä olisi selvitettävä maiden julkisen talouden, uudistusten ja julkisten investointien sitoumukset seuraavien neljän tai viiden vuoden aikana. Vuonna 2024 maat voivat toimittaa nämä suunnitelmat syyskuussa tai jopa hieman myöhemmin, kun taas seuraavalla kierroksella suunnitelmat on toimitettava huhtikuuhun mennessä. Maat voivat pyytää sopeutuskauden pidentämistä neljästä vuodesta seitsemään vuoteen, jos ne ehdottavat keskipitkän aikavälin suunnitelmissaan uudistuksia ja investointeja, jotka ”pääsääntöisesti kokonaisuutena” edistävät kasvua ja jotka tukevat julkisen talouden kestävyyttä, liittyvät EU:n yhteisiin prioriteetteihin, noudattavat EU-ohjausjakson maakohtaisia suosituksia ja lisäävät kansallisesti rahoitettuja investointeja. Vaikka keskipitkän aikavälin finanssipoliittisen ohjelman nettomenojen kehitysura voi poiketa komission viiteurasta, sen odotetaan täyttävän samat kriteerit (velan kestävyys, alijäämävaatimus ja suojatoimet). Lisäksi on esitettävä ”vankat ja tietoihin perustuvat taloudelliset perustelut”, jos jäsenvaltion ehdottama julkisen talouden sopeutus on viitesuunnitelmaa pienempi.

Neuvoston kanssa sovitun nettomenoradan on tarkoitus toteutua velkaan perustuvan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn avulla. Jälkimmäinen käynnistyy periaatteessa, jos kumulatiivinen poikkeama hyväksytystä kurssista ylittää 0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosittain tai 0,6 prosenttia kumulatiivisesti, mutta velkaan perustuvaan liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn ei sovelleta automaattista menettelyä, kun poikkeama ylittää nämä arvot.

2. Odotettavissa olevat vaikutukset julkisen talouden sopeuttamiseen

Käytämme Euroopan komission (2024a) DSA-menetelmää (ks. Darvas et al., 2023) laskeaksemme julkisen talouden sopeuttamistarpeet uuden finanssipoliittisen kehikon ensimmäisellä soveltamiskerralla vuonna 2024 Euroopan komission toukokuun 2024 ennusteiden, toukokuun 2024 keskimääräisten korko- ja inflaatio-odotusten sekä huhtikuussa 2024 julkaistujen ikääntymiskustannuksia koskevien ennusteiden perusteella (Euroopan komissio, 2024b).

Vaikka uudessa kehikossa asetetaankin nettomenojen kasvusuunnat, ne johdetaan käyttämällä välivaiheen muuttujaa, rakenteellista perusjäämää (structural primary balance, SPB, jossa korkomaksut jätetään pois rakenteellisesta jäämästä), joka on tavoite neljän tai seitsemän vuoden sopeutuskauden lopussa. Taulukossa 1 esitetään näitä alijäämäisiä perusjäämiä koskevat tulokset, jotka on järjestetty siten, että käy selvästi ilmi, mitkä uuden kehikon kriteerit ohjaavat julkisen talouden sopeuttamista kussakin maassa. Sarakkeissa (1)-(3) esitetään komission tuoreimmat ennusteet vuoden 2024 velasta, julkisen talouden rahoitusasemasta ja rakenteellisesta perusjäämästä. Sarakkeissa (4)-(11) esitetään rakenteellinen perusjäämä eri kriteerien edellyttämän neljän tai seitsemän vuoden sopeutuskauden lopussa, ja sitova vaatimus on korostettu tummennuksella (luettavuuden vuoksi sarakkeet (8)-(11) sisältävät arvoja vain, jos suojatoimet ovat sitovia). Sarakkeissa (12) ja (13) esitetään kaikki kriteerit täyttävä vakausmarginaali sopeutuskauden lopussa. Sarakkeissa (14) ja (15) esitetään vastaava keskimääräinen vuotuinen julkisen talouden sopeutustarve.

Kahdestatoista maasta kahdeksalle, joiden velka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, DSA:n vaatimukset määrittävät julkisen talouden sopeutuksen sekä neljän että seitsemän vuoden sopeutusjaksoilla (Itävalta, Belgia, Saksa, Kreikka, Unkari, Portugali, Slovenia ja Espanja; vaaleanvihreä sävy taulukossa 1). Neljän vuoden sopeutusjaksolla DSA-vaatimukset olisivat sitovia myös Ranskassa ja Italiassa. Italian osalta (vain seitsemän vuoden tapauksessa) vaatimus julkisen talouden alijäämän supistamisesta alle 3 prosenttiin sopeutuskauden loppuun mennessä on sitova (vaaleansininen varjostus), vaikkakin vain prosentin kymmenesosalla. Kyproksen budjettiylijäämän odotetaan olevan 2,9 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2024 — tämä maa voi toteuttaa finanssipoliittisia elvytystoimia (eli pienentää budjettiylijäämäänsä) tulevina vuosina uusien finanssipoliittisten sääntöjen mukaisesti, mutta elvytystoimia rajoittaa vaatimus alijäämän pitämisestä alle 3 prosentissa.

Numeeriset suojatoimenpiteet eivät useimmiten ole sitovia sopeutuskauden aikana (lukuun ottamatta taannehtivuuskieltoa, jonka oletetaan olevan voimassa koko ajan). Tärkeimmät poikkeukset ovat Suomi ja Ranska. Suomen osalta velan kestävyyttä koskeva suojatoimi sitoo neljän ja seitsemän vuoden tapauksissa (keltainen varjostus), mikä johtuu pääasiassa julkisiin eläkerahastoihin liittyvistä päivitetyistä virta-varanto-korjauksista. Nämä rahastot kirjaavat ylijäämiä, jotka ovat osa julkisyhteisöjen otsikkotasetta, mutta ylijäämää käytetään eläkerahastojen varojen kartuttamiseen eikä velan vähentämiseen (ks. Euroopan komissio, 2024a) [8, Lisäksi Suomi, jonka alijäämän ennustetaan olevan 3,4 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2024, olisi ollut paremmassa asemassa, jos se olisi pysynyt liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä yhden vuoden ajan, koska siinä tapauksessa velan kestävyyttä koskeva suojatoimenpide olisi edellyttänyt, että velkasuhde olisi laskenut keskimäärin 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa vuodesta 2025 alkaen, jolloin liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä olisi luovuttu. Tässä tapauksessa tämä suojatoimenpide olisi edellyttänyt, että neljän vuoden sopeutuksessa velkaantumisaste olisi ollut 2,8 prosenttia suhteessa BKT:hen vuoteen 2028 mennessä, eikä taulukossa 1 ilmoitettua poikkeuksellisen korkeaa 4,3 prosenttia. Seitsemän vuoden tapauksessa tavoite vuoteen 2031 mennessä olisi ollut 2,6 prosenttia 3,3 prosentin sijasta.]. Ranskassa alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide määrää sopeutustarpeen seitsemän vuoden tapauksessa, joskin vain marginaalisesti — 0,81 prosenttia alijäämän sietokyvyn osalta (tummanoranssi varjostus) verrattuna 0,80 prosenttiin DSA:n osalta [9, Ranskan osalta velkakestävyyttä koskeva suojalauseke ei ole sitova, koska Ranskan odotetaan irtautuvan liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä vasta sopeutuskauden viimeisenä vuonna. Näin ollen tämän suojalausekkeen vaatimusta velkasuhteen alentamisesta liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä irtautumisvuodesta sopeutuskauden viimeiseen vuoteen ei voida tulkita, koska nämä kaksi vuotta ovat samat. Esimerkiksi nelivuotisen sopeutuskauden tapauksessa Ranska poistuu liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä vuonna 2028, ja sopeutuskauden viimeinen vuosi on myös 2028. Näin ollen velkasuhteen pienenemistä vuodesta 2028 vuoteen 2028 ei voida tulkita.]. Maltan ja Viron, joiden velkasuhde on alle 60 prosenttia, alijäämäkestävyyttä koskevan suojatoimenpiteen ennustetaan myös olevan sitova, kunnes niiden alijäämät supistuvat alle 3 prosenttiin.

Vaikka alijäämäkestävyyttä koskevalla suojatoimenpiteellä ei ole olennaista merkitystä yhdellekään maalle, jonka velka on yli 60 prosenttia neljän tai seitsemän vuoden sopeutuskauden aikana, sillä voi olla merkitystä Belgialle, Ranskalle ja Italialle tämän kauden jälkeen. Ranskassa rakenteellinen rahoitusasema ylittäisi edelleen 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen sekä neljän että seitsemän vuoden sopeutusjakson jälkeen; Belgiassa ja Italiassa se ylittäisi 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vain seitsemän vuoden jakson aikana (Belgiassa ylitys on tosin vain 0,1 prosenttia suhteessa BKT:hen) — ks. taulukon 2 sarakkeet 4 ja 5. Alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide velvoittaa siis nämä maat jatkamaan sopeutustoimia [10, Suomi joutuisi noudattamaan sitovaa alijäämän sietokykyä koskevaa suojalauseketta kolmannessa suunnitelmassaan, mutta ei kahdessa ensimmäisessä suunnitelmassaan, joissa velan kestävyysvaatimus määrää sopeutuksen.]. Belgiaa sitoo alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide vain yhden vuoden ajan ensimmäisen sopeutuskauden päättymisen jälkeen, mikä ei vaikuttaisi sen SPB:n kokonaistavoitteeseen seuraavalla sopeutuskaudella. Ranskan osalta lisäsopeutusvaatimus (taulukon 1 sarakkeissa 12 ja 13 ilmoitettujen vakaus- ja kasvusopimustavoitteiden lisäksi) määräytyisi alijäämän sietokykyä koskevan suojatoimenpiteen perusteella, joka ylittää DSA-vaatimukset 1 prosentilla suhteessa BKT:hen. Italian osalta alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide edellyttäisi, että alijäämän suppeaa liikkumavaraa koskeva tavoite olisi toisella sopeutuskaudella 4 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä on 1,4 prosenttiyksikköä enemmän kuin mitä muut kriteerit edellyttäisivät.

Taulukko 1: EU:n uuden finanssipoliittisen kehikon mukaiset julkisen talouden sopeuttamistarpeet (prosentteina suhteessa BKT:hen)  

Tärkein tulos on, että useimmissa maissa vanha kehikko olisi edellyttänyt suurempaa julkisen talouden sopeuttamista kuin uusi kehikko. Tämä pätee myös silloin, kun otetaan huomioon Belgian ja Italian julkisen talouden sopeuttamista koskevat lisävaatimukset, jotka johtuvat alijäämän sietokykyä koskevasta suojatoimenpiteestä ja jotka eivät kuulu ensimmäisen monivuotisen rahoituspuiteohjelman sopeuttamishorisontin piiriin. Espanjan ja Liettuan osalta sopeutusvaatimukset ovat suurin piirtein samat vanhassa ja uudessa järjestelmässä. Kaksi maata, joiden osalta uusi kehikko edellyttää huomattavasti suurempaa sopeutusta kuin aiempi kehikko, ovat Suomi (3,2 prosenttia suhteessa BKT:hen neljän vuoden tapauksessa ja 2,1 prosenttia seitsemän vuoden tapauksessa) ja Portugali (1 prosentti ja 0,7 prosenttia) [13, Suomen osalta Euroopan komissio (2024a) ottaa nyt huomioon yli vuosikymmenen varantovirtojen sopeuttamisen, mikä nostaa Suomen velkasuhdetta 13 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen kymmenessä vuodessa ja noin 17 prosenttiyksikköä kahdessakymmenessä vuodessa verrattuna aiempiin oletuksiin. Ilman näitä uusia virta-varanto-korjauksia Suomen sopeuttamistarve olisi uudessa julkisen talouden kehikossa ollut pienempi kuin vanhassa kehikossa. Oletettavasti myös aiemmassa finanssipoliittisessa kehikossa tämä uusi suuri varastovirtojen sopeutus olisi lisännyt Suomen keskipitkän aikavälin tavoitetta. Näin ollen taulukossa 2 esitetty Suomen vuoden 2023 keskipitkän aikavälin tavoitteeseen ja vuoden 2024 uuteen finanssipoliittiseen kehikkoon perustuvien sopeutustarpeiden vertailu on harhaanjohtavaa, koska oletukset ovat merkittävästi erilaiset. Muissa EU-maissa oletuksissa ei tapahtunut yhtä merkittäviä muutoksia vuodesta 2023 vuoteen 2024.].

3. Arviointi

Onko uusi kehikko parannus vanhaan? Lyhyt vastaus on kyllä. Se ei kuitenkaan ole lähelläkään sitä parannusta, joka oli saavutettavissa. Tämä johtuu osittain siitä, että Euroopan komission (2022) alun perin ehdottama konsepti vesittyi EU:n jäsenvaltioiden kanssa ja niiden kesken käytyjen neuvottelujen aikana, ja osittain siitä, että alijäämään perustuva liiallisia alijäämiä koskeva menettely on säilytetty lähes muuttumattomana eikä sitä ole integroitu hyvin uuteen kehikkoon.

Komission marraskuussa 2022 esittämä suunnitelma perustui oletukseen, että uudistuksella voitaisiin saavuttaa kaksi tavoitetta: järjestelmän tehokkuuden lisääminen — eli se antaisi maille mahdollisimman paljon liikkumavaraa finanssipolitiikan harjoittamiseen ja samalla varmistaisi velkakestävyyden — ja sääntöjen noudattamisen parantaminen, koska järkevämpää järjestelmää noudatetaan todennäköisemmin. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 10 kohdassa nimenomaisesti poistetaan oikeudellinen täytäntöönpano (perustamissopimuksen rikkomisesta johtuva menettely), ja viimeiset 25 vuotta ovat osoittaneet, että neuvosto ei ole halunnut (tai kyennyt) panemaan sääntöjä täytäntöön sakoilla, kuten 126 artiklan 11 kohdassa määrätään, vertaispaineen harjoittamisen lisäksi. Jäljelle jäävä tie sääntöjen noudattamiseen oli siis luoda parempi järjestelmä, jonka jäsenvaltiot olisivat halukkaampia hyväksymään.

Tämä pyrittiin saavuttamaan kolmella keskeisellä muutoksella vanhoihin puitteisiin.

• Ensinnäkin korvataan useita toiminnallisia tavoitteita yhdellä indikaattorilla: nettomenojen kasvu keskipitkällä aikavälillä. Toisin kuin edeltäjänsä — rakenteellinen rahoitusasema — tämä on reaaliaikaisesti havaittavissa. Se ei myöskään voi johtaa myötäsykliseen politiikkaan (menoja ei mukauteta heikon tai voimakkaan suhdanteen vuoksi, ja suhdanneluonteiset menoerät jätetään nettomenojen ulkopuolelle).
• Toiseksi keskipitkän aikavälin nettomääräisen menopolun asettamisessa on otettava huomioon ainoastaan velan kestävyys sekä perussopimuksen vaatimus julkisen talouden alijäämien supistamisesta (tai pitämisestä) alle 3 prosentin viitearvon.
• Kolmanneksi sallitaan asteittaisempi julkisen talouden sopeuttamisura maille, jotka toteuttavat julkisia investointeja ja uudistuksia, jotka todennäköisesti vahvistavat julkisen talouden vakavaraisuutta. Tämän odotettiin luovan sekä kannustimia julkisille investoinneille että jonkin verran liikkumavaraa niiden rahoittamiseen ilman rajuja leikkauksia muilla aloilla.

Komission marraskuussa 2022 esittämässä konseptissa oli myös yksi merkittävä heikkous: tarvittava julkisen talouden sopeutus määritettiin DSA-menetelmällä, jota vain komissio ymmärsi täysin ja jota EU:n jäsenvaltiot ja ulkopuoliset tarkkailijat eivät kyenneet jäljittelemään. Joidenkin jäsenvaltioiden mielestä tämä antoi komissiolle liikaa valtaa ja teki tuloksista poliittisesti manipuloitavia. Komissio pahensi näitä huolia osoittamalla vain vähän halukkuutta jakaa koodinsa. On vaikea sanoa, olisiko DSA-menetelmän ”sosialisointi” vaikuttanut asiaan: jotkin maat, kuten Saksa, eivät pitäneet DSA-menetelmästä sinänsä eivätkä myöskään siitä, että komissio hallitsi sitä.

Joka tapauksessa Saksa vaati muiden finanssipoliittisesti konservatiivisten jäsenvaltioiden tukemana numeerisia suojatoimia, joilla varmistettaisiin velan ja alijäämän supistamisen vähimmäistahti riippumatta siitä, mitä DSA:ssa todettiin. Ottaakseen nämä maat huomioon komissio sisällytti huhtikuussa 2023 antamaansa lainsäädäntöehdotukseen kaksi huonosti suunniteltua suojatoimenpidettä, ”velkaturvallisuuslausekkeen” ja ”menojen kasvua koskevan suojatoimenpiteen” (Darvas et al, 2023). Neuvoston joulukuussa 2023 tekemässä lopullisessa kompromississa velkaa koskevaa suojatoimenpidettä parannettiin ja menojen kasvua koskeva suojatoimenpide poistettiin. Siihen sisällytettiin kuitenkin uusi suojatoimenpide: ”velan sietokykyä koskeva suojatoimenpide”, jolla otettiin käyttöön uusi pitkän aikavälin alijäämän enimmäismäärä, joka oli 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Lisäksi nykyinen alijäämään perustuva liiallisia alijäämiä koskeva menettely säilytettiin pitkälti ennallaan myös lopullisesti hyväksytyssä asetuksessa, johon sisältyy vaatimus, jonka mukaan maiden, joiden alijäämä ylittää 3 prosentin viitearvon, on pienennettävä alijäämäänsä vähintään 0,5 prosenttia vuodessa [14, Ainoa ero on se, että vanhassa kehikossa sopeutusvauhti mitattiin yleisen rakenteellisen rahoitusaseman perusteella, kun taas uudessa kehikossa sovelletaan rakenteellista perusjäämää vuosina 2025-2027. Vuodesta 2028 alkaen sopeutuksen mittarina käytetään jälleen yleistä rakenteellista rahoitusasemaa. Tämä melko outo järjestely kuvastaa kompromissia Ranskan, joka olisi halunnut käyttää rakenteellista perusjäämää koko ajan, ja Saksan, joka halusi, että muutosta ei tehdä lainkaan, välillä. Käytännössä rakenteellisen perusjäämän käyttö sopeutustoimena vaikuttaa erityisesti vuosina 2025-2027, sillä silloin korkomaksut (jotka eivät sisälly rakenteelliseen perusjäämään) kasvavat jyrkästi useissa EU-maissa, mikä heijastaa korkojen nousun vaikutusta velkakannan kasvavaan osuuteen. Rakenteellisen perusjäämän käyttäminen tällä kaudella alentaa yleensä sopeutustarvetta siitä, mitä se olisi ollut, jos liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn sovellettavaa menettelyä ei olisi muutettu.].

Vaihtoehtoinen lähestymistapa DSA:han kohdistuvan epäluottamuksen poistamiseksi olisi ollut komission menetelmän muuttaminen yhteiseksi menetelmäksi jäsenvaltioiden suorittaman tarkistuksen jälkeen (Blanchard ja Zettelmeyer, 2023; Darvas et al, 2023). Tämä ajatus otettiin osittain mukaan lopulliseen asetukseen, jossa säädetään jäsenvaltioiden osallistumisesta menetelmää tarkastelevaan työryhmään (sen jälkeen, kun menetelmää oli sovellettu ensimmäisen kerran komission DSA:n perusteella, josta on tullut avoimempi sen jälkeen, kun monistimme ja julkaisimme sen (Darvas et al, 2023)), vaikkei muodollisesti edellytetä jäsenvaltioiden edustajien tai neuvoston suostumuksen saamista.

Neuvotteluprosessin lopputuloksena oli, että osa vanhan järjestelmän heikkouksista, jotka komissio oli pyrkinyt poistamaan, otettiin uudelleen käyttöön:

• Mahdollisuus siihen, että numeeriset ”suojatoimet” ohittavat DSA:n, on ristiriidassa sen pääperiaatteen kanssa, jonka tarkoituksena oli lisätä uuden järjestelmän noudattamista: jäsenvaltioiden olisi toteutettava julkisen talouden sopeutus, jos ja vain jos niiden velkakestävyys tai perustamissopimukseen perustuva 3 prosentin alijäämätavoitteeseen perustuva alijäämä edellyttää sitä. Pahin rikkoja tässä suhteessa on alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide: toisin kuin muut suojatoimenpiteet, se ei ehkä vaikuta pelkästään sopeutusnopeuteen vaan myös keskipitkän aikavälin vakauttamistavoitteeseen (joka edellyttää kunnianhimoisempaa tavoitetta kuin DSA) [15, On helppo rakentaa esimerkkejä, joissa keskipitkän aikavälin alijäämä, joka on yhdenmukainen asetuksessa tarkoitetun ”uskottavasti laskevan” velkaantumiskehityksen kanssa, on yli 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Jos velkataso on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, tämä koskee maita, joissa väestön ikääntymisestä aiheutuvien kustannusten odotetaan laskevan tai kasvavan suhteellisen hitaasti tai joissa kasvun odotetaan olevan suhteellisen nopeaa. Tällä hetkellä näin on Ranskassa ja Italiassa (jälkimmäisessä tapauksessa vain seitsemän vuoden sopeutustapauksessa). Ks. taulukon 2 sarakkeet (4) ja (5).].
• Vähimmäissopeutusvaatimus, joka koskee maita, jotka ylittävät 3 prosentin alijäämätavoitteen, lisää sääntöihin mahdollisesti myötäsyklisen elementin: maa, johon kohdistuu liialliseen alijäämään johtava tuotantoshokki, voi joutua toteuttamaan julkisen talouden lisäsopeutuksen, vaikka se olisi ollut ja pysyisi täysin sovitun nettomenojen kehitysuran mukaisena [16, Se, onko näin, riippuu keskipitkän aikavälin finanssipoliittisen ohjelman edellyttämästä julkisen talouden sopeuttamisurasta. Alijäämään perustuvan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukainen 0,5 prosentin vähimmäissopeutus ei vaikuttaisi maihin, joiden osalta keskipitkän aikavälin finanssipoliittisessa ohjelmassa edellytetään yli 0,5 prosentin vuotuista sopeutusta. Mutta jos siinä edellytetään alle 0,5 prosentin vuotuista sopeutusta, liiallisia alijäämiä koskeva menettely edellyttää julkisen talouden sopeuttamisen nopeuttamista heikoissa taloudellisissa olosuhteissa (ellei poikkeuslauseketta aktivoida).].
• Lisäksi investointien lisääminen on vaikeaa, koska ei ole mahdollista siirtää velkaa taannehtivasti ja koska alijäämään perustuvassa liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä ja alijäämän sietokykyä koskevissa suojatoimissa asetetaan vähimmäissopeutusvaatimuksia. Vaikka monilla mailla on edelleen vahvoja kannustimia ehdottaa investointeja ja uudistuksia, jotka antavat niille oikeuden pidentää sopeutusjaksoa kolmella vuodella, uusi järjestelmä pakottaa ne yleensä kompensoimaan investointimenojen lisäykset yksi yhteen korottamalla veroja tai vähentämällä muita kuin investointimenoja, koska muuten ne rikkoisivat jotakin vähimmäissopeutusvaatimusta ja/tai taannehtivuustakuuta [17, Jeromin Zettelmeyer, ‘Are the emerging EU fiscal rules green enough?’ First Glance, 16 November 2023, Bruegel; Zsolt Darvas, Jean Pisani-Ferry and Jeromin Zettelmeyer, ‘Bringing the reform of European Union fiscal rules to a successful close’, First Glance, Bruegel; 18, Kun ainoastaan alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide on sitova ja investointien lisäys liittyy sopeutuskauden pidentämiseen neljästä vuodesta seitsemään vuoteen, vaadittua finanssipoliittista vastasopeutusta alennetaan lisäyksen toteuttamisvuonna 0,15 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä heijastaa pienempää vähimmäissopeutusta sopeutuskauden pidentämisessä (0,25 prosenttia suhteessa BKT:hen 0,4 prosentin sijaan).].

Viimeksi mainittu ongelma olisi voitu välttää sisällyttämällä uuteen kehikkoon julkisen talouden vastuullisia investointeja koskeva sääntö, jolla neuvoston hyväksymät investoinnit olisi vapautettu kaikista suojatoimista ja vähimmäissopeutusvaatimuksista, mutta samalla olisi edelleen edellytetty, että nettomenojen kehityssuunnat täyttävät sekä julkisen talouden vakauttamisstrategian vaatimukset että vaatimuksen alijäämän supistamisesta alle 3 prosenttiin sopeutuskauden loppuun mennessä. Liitteessä 1 osoitetaan, että tämä sääntö ei olisi vaarantanut julkisen velan kestävyyttä edes suurvelkaisten maiden osalta, vaikka se olisi mahdollistanut julkisten investointien merkittävän kasvun.

Riskinä on myös se, että liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn edellyttämä julkisen talouden sopeutus osoittautuu pienemmäksi kuin mitä julkisen talouden alijäämän alijäämätilanne ja alijäämävaatimukset edellyttävät keskipitkän aikavälin finanssipoliittiseen ohjelmaan perustuvissa nettomenojen kehityslinjoissa (Pench, 2024a). Näin voi tapahtua, jos:

• Korjausurien mukaan julkisen talouden sopeutus on 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa, vaikka julkistalouden vakauttamisvelvoitetta ja alijäämää koskevat vaatimukset edellyttäisivät suurempaa sopeutusta (taulukon 1 mukaan näin olisi Italiassa, Romaniassa ja Slovakiassa, vaikka sopeutuskausi olisi seitsemän vuotta, ja monissa muissa maissa, jos sopeutuskausi olisi neljä vuotta);
• Tyydyttävää edistymistä liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn aikana mitataan pikemminkin ”nimellisen” (suhdannetasoittamattoman) alijäämän kuin nettomenojen muutosten perusteella;
• Liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn sisältyvän korjaavan uran uudelleenneuvottelu johtaa alhaisempaan kokonaissopeutustarpeeseen kuin mitä DSA-vaatimukset ja alijäämävaatimus edellyttäisivät.

Kuten Pench (2024a) toteaa, liiallisen alijäämän maiden lempeä kohtelu heikentäisi kaikkien muiden maiden halukkuutta noudattaa neuvoston kanssa sovittuja nettomääräisiä menolinjoja.

Uusien sääntöjen alkuperäistä soveltamista voi heikentää myös epäselvyys siitä, miten ehdotetut uudistukset ja investoinnit vaikuttavat julkistalouden vakauttamisstrategiaan ja näin ollen vuotuisiin julkisen talouden sopeutusvaatimuksiin. Komission käytäntö perustuu olettamukseen, jonka mukaan politiikkaa ei muuteta ja jonka mukaan DSA perustuu ainoastaan jo toteutettuihin uudistuksiin ja investointeihin, mutta ei luvattuihin uudistuksiin ja investointeihin. Näin ollen maat saisivat hyvitystä laadukkaista uudistus- ja investointisuunnitelmista vain pidentämällä sopeutusjaksoa, eivät nopeamman kasvun vuoksi pienemmällä sopeutusvaatimuksella suhteessa komission seitsemän vuoden viitejaksoon. Samalla uudet säännöt velvoittavat jäsenvaltiot osoittamaan ehdotettujen investointien ja uudistusten vaikutukset kasvuun ja julkisen talouden kestävyyteen, jos ne haluavat saada pidennystä, ja antavat niille mahdollisuuden ehdottaa vähemmän kunnianhimoista julkisen talouden sopeutusta. On vaikea kuvitella, että maat, joiden perustelut suunniteltujen uudistusten kasvuvaikutuksista ovat saaneet hyväksynnän pidennyksen muodossa, eivät käyttäisi näitä perusteluja perustellakseen optimistisempia ennusteita ja siten pienempää julkisen talouden sopeutusta (Darvas et al., 2024).

Kuinka vakavia nämä heikkoudet ja epäjohdonmukaisuudet ovat? Kuten taulukosta 1 käy ilmi, riski siitä, että numeeriset suojatoimet edellyttäisivät paljon tiukempaa julkisen talouden sopeuttamista kuin DSA, ei ole toistaiseksi toteutunut ainakaan ensimmäisen neljän tai seitsemän vuoden sopeutuskauden aikana (kuten edellä on todettu, se saattaa edellyttää Belgialta ja Italialta lisäsopeutusta sopeutuskauden jälkeen). Tämä parantaa mahdollisuuksia siihen, että jäsenvaltiot hyväksyvät uusien sääntöjen mukaiset julkisen talouden sopeutusvaatimukset.

Jäljellä olevat riskit — myötäsyklisyys ja tarve kompensoida vähimmäissopeutusvaatimusten aiheuttamat korkeammat investoinnit sekä epäselvyys siitä, miten alijäämään perustuva liiallisia alijäämiä koskeva menettely pannaan täytäntöön ja miten keskipitkän aikavälin vakaus- ja kasvusuunnitelmista neuvotellaan — voivat hyvinkin muodostua ongelmaksi.

4. Tulevat toimet

Vaikka on liian myöhäistä korjata uusien sääntöjen puutteita, jäsenvaltiot, neuvosto ja komissio voivat hyödyntää niitä parhaalla mahdollisella tavalla toteuttamalla seuraavat toimet tulevina kuukausina.

1. Komission ja neuvoston olisi sovittava liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanosuunnitelmasta, joka ei johda siihen, että liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä sovelletaan lievempää kohtelua kuin ilman liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä. Tähän olisi sisällytettävä: 1) korjaavat toimenpiteet, jotka eivät edellytä pienempää sopeutusta kuin mitä julkistalouden alijäämää koskevassa lausumassa ja alijäämää koskevissa vaatimuksissa edellytetään; 2) liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn soveltamatta jättäminen vain, jos sekä alijäämä- että velkakriteerit täyttyvät.
2. Alijäämään perustuvaa liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä olisi hallinnoitava siten, että myötäsyklisyys minimoidaan asetuksessa 2024/1264 sallitun liikkumavaran mukaisesti (ks. alaviite 5). Maiden, joiden velka on alle 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, ei pitäisi käynnistää liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä, jos epäsuotuisasta tuotantoseisokista johtuva liiallinen alijäämä on liian suuri. Maiden, joiden velka on yli 60 prosenttia, menojen korjausuran olisi pysyttävä samana kuin keskipitkän aikavälin finanssipoliittisessa ohjelmassa hyväksyttiin, vaikka se olisikin jonkin verran pienempi kuin 0,5 prosenttia.
3. Komission olisi kehitettävä menetelmä, jonka avulla se voi päättää ehdotettujen investointien ja uudistusten mahdollisesta määrällisestä vaikutuksesta uusien sääntöjen edellyttämään julkisen talouden sopeuttamiseen, ja arvioitava sen avulla sellaisten monivuotisten rahoitussuunnitelmien uskottavuutta, joissa esitetään korkeampia nettomenoja koskevia polkuja tällaisten uudistusten perusteella. Samalla neuvoston ja jäsenvaltion olisi sovittava alhaisemmasta nettomenojen kehitysurasta, joka tulisi voimaan, jos uudistus ei toteudu (ks. tarkemmin Darvas et al, 2024).
4. Jäsenvaltioiden ja komission olisi sovittava tarkistetusta yhteisestä DSA-menetelmästä komission nykyisen menetelmän perusteellisen tarkastelun jälkeen. Ennen ehdotuksen hyväksymistä olisi pyydettävä julkisia kommentteja. Menetelmän käyttämiseen tarvittava tietokonekoodi ja tiedot olisi asetettava julkisesti saataville.

Valitettavasti mikään näistä toimista ei korjaisi uuden kehyksen suurinta heikkoutta: sitä, että se rajoittaa kohtuuttomasti investointien lisäämistä EU:n ilmasto- ja muiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Se, toteutuuko tämä riski, selviää, kun jäsenvaltiot toimittavat keskipitkän aikavälin strategia-asiakirjansa ja julkiset investointisuunnitelmansa tämän vuoden syksyllä. Jos riski toteutuu, se vaarantaa EU:n vuodelle 2030 ja mahdollisesti vuodelle 2040 asetetut Green Deal -tavoitteet, ellei julkisten investointien rahoitusta EU:n tasolla lisätä merkittävästi keskipitkällä aikavälillä.

Lähdeviitteet

Arnold, N.G, R. Balakrishnan, B.B. Barkbu, H.R. Davoodi, A. Lagerborg, W.R. Lam … J. Zettelmeyer (2022) ‘Reforming the EU Fiscal Framework: Strengthening the Fiscal Rules and Institutions’, Departmental Paper No 2022/014, International Monetary Fund,  https://www.imf.org/en/Publications/Departmental-Papers-Policy-Papers/Issues/2022/08/31/Reforming-the-EU-Fiscal-Framework-Strengthening-the-Fiscal-Rules-and-Institutions-The-EUs-518388

Berti, K. (2013) ‘Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries’, Economic Papers 480, European Economy, European Commission, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2013/ecp480_en.htm

Beynet, P. and E. Paviot (2012) ‘Assessing the sensitivity of Hungarian debt sustainability to macroeconomic shocks under two fiscal policy reactions’, OECD Economics Department Working Paper 946, Organisation for Economic Co-operation and Development, https://www.oecd-ilibrary.org/economics/assessing-the-sensitivity-of-hungarian-debt-sustainability-to-macroeconomic-shocks-under-two-fiscal-policy-reactions_5k9d195gtkf8-en

Blanchard, O.J., A. Leandro and J. Zettelmeyer (2021) ‘Redesigning the EU fiscal rules: from rules to standards’, Economic Policy 36(106): 195–236, https://doi.org/10.1093/epolic/eiab003

Blanchard, O.J. and J. Zettelmeyer (2023) ‘Fixing Germany’s fixes of the European Commission’s fiscal governance proposal’, Analysis, 18 April, Bruegel, https://www.bruegel.org/analysis/fixing-germanys-fixes-european-commissions-fiscal-governance-proposal

Carnot, N. and F. De Castro (2015) ‘The discretionary fiscal effort: an assessment of fiscal policy and its output effect’, Economic Papers 543, European Economy, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Commission, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2015/ecp543_en.htm

Caselli, F. and P. Wingender (2021) ‘Heterogeneous effects of fiscal rules: The Maastricht fiscal criterion and the counterfactual distribution of government deficits’, European Economic Review 136, https://doi.org/10.1016/j.euroecorev.2021.103748

Claeys, G., Z. Darvas and A. Leandro (2016) ‘A proposal to revive the European Fiscal Framework’, Policy Contribution 2016/07, Bruegel, https://www.bruegel.org/policy-brief/proposal-revive-european-fiscal-framework

Darvas, Z., P. Martin and X. Ragot (2018) ‘European fiscal rules require a major overhaul’, Policy Contribution 2018/18, Bruegel, https://www.bruegel.org/policy-brief/european-fiscal-rules-require-major-overhaul

Darvas, Z., L. Welslau and J. Zettelmeyer (2023) ‘A quantitative evaluation of the European Commission´s fiscal governance proposal’, Working Paper 16/2023, Bruegel, https://www.bruegel.org/working-paper/quantitative-evaluation-european-commissions-fiscal-governance-proposal

Darvas, Z., L. Welslau and J. Zettelmeyer (2024) ‘Incorporating the impact of social investments and reforms in the European Union’s new fiscal framework’, Working Paper 07/2024, Bruegel, https://www.bruegel.org/working-paper/incorporating-impact-social-investments-and-reforms-european-unions-new-fiscal

European Commission (2022) ‘Communication on orientations for a reform of the EU economic governance framework’, COM/2022/583 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX percent3A52022DC0583

European Commission (2023) ‘Fiscal Statistical Tables providing background data relevant for the assessment of the 2023 Stability or Convergence Programmes’, SWD(2023) 601-627, https://commission.europa.eu/publications/fiscal-statistical-tables-accompanying-assessment-2023-stability-and-convergence-programmes_en

European Commission (2024a) Debt Sustainability Monitor 2023, Institutional Paper 271, Directorate General of Economic Affairs, https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/debt-sustainability-monitor-2023_en

European Commission (2024b) 2024 Ageing Report, Institutional Paper 279, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/2024-ageing-report-economic-and-budgetary-projections-eu-member-states-2022-2070_en

Mourre G., A. Poissonnier and M. Lausegger (2019) ‘The Semi-Elasticities Underlying the Cyclically-Adjusted Budget Balance: An Update and Further Analysis’, Discussion Paper No. 098, European Economy, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Commission, https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/semi-elasticities-underlying-cyclically-adjusted-budget-balance-update-and-further-analysis_en

Pench, L. (2023) ‘Making sense of the European Commission’s fiscal governance reform plan’, Policy Brief 17/2023, Bruegel, https://www.bruegel.org/sites/default/files/2023-09/PB percent2017 percent202023.pdf

Pench, L. (2024a) ‘Three risks that must be addressed for new European Union fiscal rules to succeed’, Policy Brief 08/2024, Bruegel, https://www.bruegel.org/policy-brief/three-risks-must-be-addressed-new-european-union-fiscal-rules-succeed

Pench, L. (2024b) ‘The new Stability and Growth Pact: Innovation and Continuity in the light of Next Generation EU’, in F. Fabbrini (ed) Research Handbook EU Economic Law, Edward Elgar, tulossa

 

Lähde: https://www.bruegel.org/policy-brief/implications-european-unions-new-fiscal-rules#footnote1_hpqsipa