kirjoittaja: Thomas Fazi
Europe will be forged in crises, and will be the
sum of the solutions adopted for those crises.
— Jean Monnet [1]
The ultimate secret of the construction of Europe
[lies in a succession of ] brilliant coups.
— Perry Anderson [2]
Tiivistelmä pääkohdista
• Viimeisten 15 vuoden aikana Euroopan komission (EK) valtuudet ovat laajentuneet kiihtyvällä vauhdilla, mikä on johtanut merkittävään suvereniteetin siirtymiseen kansalliselta tasolta ylikansalliselle tasolle. Tätä mullistavaa vallansiirtoa on hallinnoitu salakavalasti, demokraattisen keskustelun ulkopuolella tapahtuvan ”toimivallan hivuttamisprosessin” avulla. Siksi luonnehdimme sitä hiljaiseksi vallankaappaukseksi.
• Perustamisestaan lähtien 1950-luvulla EK luotiin ylikansalliseksi eurooppalaiseksi toimielimeksi, joka oli vähiten demokraattisesti vastuuvelvollinen. Nämä ongelmat ovat lisääntyneet, kun EK on kehittynyt teknisestä elimestä täysivaltaiseksi poliittiseksi toimijaksi, joka on EU:n keskeisessä asemassa.
• EU:n politiikka on käynyt läpi ylikansallistumis- ja ”komissioitumisprosessin”, kun komissio on lisännyt vaikutusvaltaansa sellaisilla toimivalta-alueilla, joita on aiemmin pidetty kansallisten hallitusten toimivaltuuksina — rahoitusbudjetista ja terveyspolitiikasta ulko- ja puolustusasioihin.
• Viime vuosina EK on reagoinut useisiin kriiseihin — eurokriisiin, brexitiin, koronapandemiaan ja Ukrainan sotaan — saadakseen lisää valtaa ja tehdäkseen ”hätätilapäätöksiä” esimerkiksi rokotteista tai pakotteista, jotka johtavat pysyviin muutoksiin EU:n vallankäytössä.
• Tämä ”permakriisipolitiikan” käyttö komission ulottuvuuden ja vallan laajentamiseksi on saavuttanut uuden huipun EK:n nykyisen puheenjohtajan Ursula von der Leyenin (VDL) aikana vastauksena Covid- ja Ukrainan kriiseihin.
• Koronaviruspandemia merkitsi käännekohtaa komission roolissa, ja von der Leyen otti johtavan roolin EU:n talouden elvyttämisessä ja rokotteiden hankinnassa. Käynnissä oleva Pfizergate-skandaali, joka liittyy VDL:n itsevaltaiseen koronarokotepolitiikan käsittelyyn, on tyypillinen esimerkki avoimuuden ja vastuullisuuden puutteesta EU:n nykyisessä vallankäytössä.
• Samoin von der Leyen on käyttänyt Ukrainan sotaa hyväkseen laajentaakseen entisestään komission vaikutusvaltaa erityisesti ulkopolitiikassa ja Venäjän vastaisissa pakotteissa. Tämä on muuttanut EU:n geopoliittista kantaa ja lähentänyt sitä enemmän NATOn ja Yhdysvaltojen intressejä kohti. VDL:n leuhkittua Euroopan parlamentissa (EP) Venäjän hyökättyä Ukrainaan, että ”Euroopan turvallisuus ja puolustus on kehittynyt enemmän viimeisten kuuden päivän aikana kuin kahden vuosikymmenen aikana”, osoitti ylikansallistamisen ja komissioitumisen kiihtyvää vauhtia.
• Mietinnössä korostetaan huolta kansallisen itsemääräämisoikeuden rapautumisesta, sillä komissio on yhä useammin pakottanut jäsenvaltiot tahtoonsa, usein taloudellisten välineiden ja ehtojen avulla. Oikeusvaltioperiaatteen ehdollisuutta koskevan asetuksen kaltaisten mekanismien avulla komissio voi pidättää varoja jäsenvaltioilta, jotka eivät noudata sen politiikkaa, mikä yhä edelleen keskittää valtaa.
• Komissiolla ei välttämättä ole aina ruoska kädessä. EU:n sokkeloiseen valtarakenteeseen kuuluu jäsenvaltioiden lisäksi ylikansallisia elimiä (EK, Euroopan keskuspankki ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuin), liittovaltiomuotoisia elimiä (Euroopan parlamentti) ja hallitustenvälisiä elimiä (Eurooppa-neuvosto ja ministerineuvosto). Voi olla vaikea hahmottaa, kuka on johdossa. Mutta yksi asia, jonka tiedämme varmaksi, on se, että kaikki nämä EU:n vallan osatekijät työskentelevät yhdessä varmistaakseen, että Euroopan kansalaiset eivät ole ne, jotka hallitsevat.
• Kyse ei ole myöskään pelkästään kansallisen ja ylikansallisen suvereniteetin välisestä ongelmasta (vaikka sitäkin se on). Lähihistoria osoittaa, miten kansalliset poliittiset eliitit voivat tehdä yhteistyötä Brysselin kanssa populistisia vastustajiaan vastaan Euroopassa — erityisesti Unkarissa — ja jopa omia äänestäjiään vastaan kotimaassaan.
• Suurimmat häviäjät vallan siirtyessä kohti vastuuvapaata EK:ta ovat Euroopan kansat, demos. Tarvitsemme kiireesti uudistuksia, joilla EU:sta tehdään demokraattisempi palauttamalla valta kansallisvaltioille ja joilla EK:sta tehdään vähemmän vaikutusvaltainen ja vastuullisempi.
Johdanto
Äskettäisten Euroopan parlamenttivaalien jälkeen monet toivoivat, että ”oikeistopopulististen” euroskeptisten puolueiden kannatuksen kasvu merkitsisi ainakin Ursula von der Leyenin valtakauden päättymistä. Hänen ensimmäistä kauttaan Euroopan komission puheenjohtajana oli leimannut kiistely ja alhainen suosio sekä EU:n kansalaisten että virkamiesten keskuudessa, koska hän oli noudattanut ylhäältä alaspäin suuntautuvaa, keskitettyä lähestymistapaa, piittaamattomuutta EU:n virallisista pöytäkirjoista ja omaksunut erittäin kiistanalaisia politiikkoja, erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelman.
Sen sijaan kohtalon oudossa käänteessä ”oikeiston uhka” on juuri se, joka antoi von der Leyenin uudelleenvalinnalle vauhtia, joka siltä muuten puuttui. Esittäytymällä ”demagogien ja ääriainesten” [3] vastaisena linnakkeena hän pystyi saamaan tukea valtavirran ja EU-myönteisiltä hallituksilta ja Euroopan parlamentin jäseniltä. Huolimatta von der Leyeniä ja hänen saavutuksiaan koskevista epäilyksistään monet eivät nähneet muuta vaihtoehtoa kuin kruunata hänet jälleen kerran tavoitteenaan käyttää komission ylikansallista toimivaltaa omia ”populistisia” vastustajiaan — ennen kaikkea Unkarin pääministeriä Viktor Orbánia — ja jopa omia äänestäjiään vastaan.
Tämä ”oikeistolainen uhka” ei ole ensimmäinen kerta, kun komissio, erityisesti von der Leyenin johdolla, on käyttänyt taitavasti hyväkseen kriisejä — todellisia, koettuja tai EU:n hallitsevien voimien sellaisiksi esittämiä kriisejä — vahvistaakseen valtaansa ja vaikutusvaltaansa kaikkialla Euroopan unionissa, usein liittoutuneena EU:n kannattajien kanssa kansallisella tasolla.
Jos viimeisten puolentoista vuosikymmenen aikana Eurooppaa ravistelleita kriisejä — valtionvelkakriisi, pakolaiskriisi, Brexit-äänestys, Covid-19-pandemia, Ukrainan sota jne. — yhdistää jokin yhteinen tekijä, se on se, että jokainen kriisi on poikkeuksetta johtanut EU:n päätöksentekoprosessin kasvavaan ylikansallistumiseen ja ”komissioitumiseen”.
Komissio on laajentanut täytäntöönpanotoimiensa soveltamisalaa lähes kaikilla aloilla, myös monilla sellaisilla, jotka aiemmin kuuluivat yksinomaan EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaan ja joilla komissiolla ei ole muodollista toimivaltaa — vero- ja rahapolitiikasta kansanterveyteen ja ulkopolitiikasta puolustus- ja turvallisuusasioihin. Von der Leyenin aikana nämä valtuudet ovat laajentuneet ennennäkemättömällä tavalla, mikä on johtanut lähes ”Yhdysvaltain presidentin tyyliseen ymmärrykseen toimeenpanovallasta”, kuten Politico kirjoitti, [4] ja ansainnut von der Leyenille lempinimen ”kuningatar Ursula” Brysselissä.
Tämä demokraattisen valvonnan ja vastuuvelvollisuuden kustannuksella tapahtuva suvereniteetin siirto kansalliselta tasolta ylikansalliselle tasolle, joka muuttaa pelin, on useimmiten tapahtunut salaa, erilaisten ”toimivallan hivuuttamisten” [5] kautta ilman virallisia sopimusmuutoksia ja demokraattisen keskustelun ulkopuolella. Tämä on saanut tutkijat kuvaamaan Euroopan ylikansallista yhdentymisprosessia ”salakavalaksi yhdentymiseksi” [6] tai ”peitellyksi yhdentymiseksi” [7], mikä tarkoittaa prosessia, joka tapahtuu virallisen eurooppalaisen poliittisen päätöksentekoareenan ulkopuolella ja johtaa ”toimivallan karttumiseen Euroopan komission harjoittaman peitellyn poliittisen yrittäjyyden kautta”. [8] Jotkut ovat kutsuneet tätä prosessia jopa ”toimivaltuuksien vallankaappaukseksi”. [9] Poliittinen filosofi Perry Anderson on jopa kuvaillut ”vallankaappausta” — eli ”äkillisesti ja salaa toteutettua toimintaa, joka yllättää uhrinsa ja saattaa heidät kohtaamaan tosiasiat, joita ei voi perua” — ”Euroopan rakentamisen perimmäiseksi salaisuudeksi ja avaimeksi sen menestyksen ymmärtämiseen”. [10]
Tässä selonteossa tarkastellaan tämän prosessin keskeisiä historiallisia käännekohtia ja kuvataan yksityiskohtaisesti komission siirtymistä teknisestä elimestä täysiveriseksi poliittiseksi toimijaksi. Selonteossa käydään läpi, miten viimeisten 15 vuoden aikana koetut kriisit ovat nopeuttaneet tätä prosessia, ja keskitytään erityisesti von der Leyenin ensimmäiseen presidenttikauteen ja tapaan, jolla hän käytti Covid-19- ja Ukrainan kriisejä hyväkseen siirtäessään toimivaltuuksia kansalliselta tasolta ylikansalliselle tasolle ”hiljaisten vallankaappausten” avulla.
Lisäksi tässä tutkitaan vallan dynamiikan siirtymistä komission ja Eurooppa-neuvoston välillä sekä sitä paradoksaalista seikkaa, että jäsenvaltiot itse ovat usein edistäneet tätä prosessia oman suvereniteettinsa kustannuksella. Lopuksi tuodaan esiin huoli siitä, että tämä prosessi on heikentänyt kansallista itsemääräämisoikeutta ja demokraattista vastuuvelvollisuutta.
1. Kuka johtaa Euroopan Unionia?
Jos kysyt kymmeneltä eri asiantuntijalta, kuka Euroopan unionissa todella on ohjaksissa, saat todennäköisesti kymmenen eri vastausta. Kuten Henry Kissinger kuuluisasti (mutta apokryfisesti) kysyi 50 vuotta sitten: Kenelle soitan, jos haluan soittaa Eurooppaan?
Syynä tähän on blokin järjettömän monimutkainen institutionaalinen rakenne: vaihtelevan geometrian omaava, monitasoinen ja toisiinsa kytkeytyvä järjestelmä, jossa on ylikansallisia elementtejä (Euroopan komissio, Euroopan keskuspankki [EKP]) ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuin), lähes liittovaltiomaisia elementtejä (Euroopan parlamentti [EP]) ja valtioiden välisiä tai hallitustenvälisiä elementtejä (Eurooppa-neuvosto ja ministerineuvosto) sekä useita muita ”teknisiä” elimiä, alaelimiä ja toimielinten välisiä yksiköitä. Kaikkia näitä puolestaan muokkaa kansakuntien tosiasiallinen hierarkia, jossa Saksalla ja Ranskalla on historiallisesti ollut eniten vaikutusvaltaa.
Kyseessä on siis ”valtiojohtoinen ylärakenne” [11], joka toimii useilla ulottuvuuksilla — paikallisella, kansallisella, kansainvälisellä ja ylikansallisella — ja joka noudattaa laajalle levinnyttä ja jatkuvasti laajenevaa lainsäädäntöä: niin sanottua yhteisön säännöstöä, joka koostuu yli 100 000 asiakirjasta ja jossa määritellään muun muassa eri elinten ja toimielinten toimivaltuudet ja valtuudet.
Kun otetaan huomioon EU:n institutionaalisen rakenteen bysanttilaisuus, ei ole yllättävää, että tutkijat ovat keskustelleet (akateemisen mittapuun mukaan hyvin kiivaasti) siitä, kuka EU:ssa todella määrää, siitä lähtien, kun se perustettiin, kun taas useimmat ihmiset ovat vain raapineet päätään. Yksi asia, jonka tiedämme varmasti, on se, että kansalaiset eivät ole ne, jotka hallitsevat. Yksi asia, joka EU:n matriisin eri osatekijöillä on yhteistä, on se, että ne kaikki näyttävät suunnitelluilta demokraattisen politiikan lamaannuttamiseksi tavalla tai toisella. Kuka siis hallitsee?
EU:n päätöksentekoprosessin virallisen selostuksen mukaan jäsenvaltioiden johtajista koostuva Eurooppa-neuvosto on ”poliittinen” elin, jonka tehtävänä on määrittää EU:n yleinen poliittinen ohjelma, kun taas komissio on ”tekninen” elin, jonka tehtävänä on laatia lainsäädäntöä ja panna politiikat käytännössä täytäntöön yhteistyössä Euroopan parlamentin kanssa. Jopa tieteellisissä piireissä on jo pitkään ollut vakiintunut näkemys, että Eurooppa-neuvosto on se elin, jossa tehdään suuria, asialistaa määritteleviä päätöksiä jäsenvaltioiden välisten ”kovien neuvottelujen” pohjalta, erityisesti kriisiaikoina. Muille EU:n elimille, kuten Euroopan komissiolle, on yleensä annettu toissijainen ja suurelta osin alisteinen rooli.
Viime vuosina tämä näkemys Eurooppa-neuvostosta valtakeskuksena par excellence on kuitenkin käynyt yhä kestämättömämmäksi. Komission muuttuminen täysiveriseksi poliittiseksi toimijaksi on merkittävästi — ja peruuttamattomasti? — horjuttanut EU:n institutionaalista voimatasapainoa. Itse asiassa asiat eivät kuitenkaan ole koskaan olleet niin yksinkertaisia kuin EU:n virallinen vallanjako antaa ymmärtää.
2. Varhaiset vuodet
Euroopan komissio, joka perustettiin alun perin Euroopan hiili- ja teräsyhteisön (EHTY) korkeaksi viranomaiseksi, suunniteltiin ylikansalliseksi elimeksi, jolla on huomattava autonomia. Vuonna 1957 tehdyllä Rooman sopimuksella, jolla perustettiin Euroopan talousyhteisö (ETY), josta sittemmin kehittyi Euroopan unioni, komissiolle annettiin yksinomainen toimivalta tehdä aloitteita lainsäädännön laatimiseksi ja EU:n politiikkojen täytäntöönpanemiseksi.
Tämä antoi sille keskeisen ja hallitsevan aseman ETY:n institutionaalisessa kehyksessä. Eurooppa-neuvosto perustettiinkin vasta vuonna 1974 osittain vastauksena tarpeeseen saada vahvempaa poliittista ohjausta ja koordinointia korkeimmalla tasolla, jota komissio ei yksin kyennyt tarjoamaan. Useiden vuosien ajan neuvosto oli kuitenkin vain epävirallinen foorumi, jossa jäsenvaltioiden valtion- ja hallitusten päämiehet kokoontuivat keskustelemaan laajoista strategisista kysymyksistä. Sillä ei ollut virallista institutionaalista roolia ETY:n puitteissa.
Tämä antoi komissiolle runsaasti liikkumavaraa. Esimerkiksi 1980-luvulla Jacques Delorsin komissiolla oli keskeinen rooli yhtenäismarkkinoiden luomisessa ja rahaliiton perustamisessa, mikä antoi Euroopan ylikansalliselle yhdentymisprosessille vauhtia, joka puuttui edelliseltä vuosikymmeneltä. [12] Tämä synnytti runsaasti tutkimuksia, joissa komissio kuvataan ylikansallisena instituutiona, joka toimii jäsenvaltioista riippumattomasti ja noudattaa omaa agendaansa.
Ajan myötä, kun ETY:stä kehittyi peräkkäisten säädösten ja sopimusten — yhtenäisasiakirja (1986), Maastrichtin sopimus (1992), Nizzan sopimus (2001) ja Lissabonin sopimus (2007) — myötä nykyinen Euroopan unioni, Eurooppa-neuvoston rooli vahvistui ja vahvistui asteittain. Tämä merkitsi siirtymistä kohti kansallisten hallitusten (neuvoston kautta) ja Euroopan parlamentin laajempaa osallistumista EU:n päätöksentekoprosessiin, mikä tasapainotti komission ylikansallista valtaa. Erityisesti Lissabonin sopimuksella Eurooppa-neuvosto virallistettiin täysivaltaiseksi EU:n toimielimeksi, jonka tehtävänä on antaa ”tarvittava sysäys EU:n kehitykselle” ja määritellä sen ”yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet”.
Tänä aikana komissio on säilyttänyt toimeenpanovaltansa, mutta se on kuitenkin entistä tiiviimmin linjassa neuvoston poliittisten painopisteiden kanssa. Koska komissio oli kuitenkin EU:n ainoa elin, jolla oli oikeus tehdä lainsäädäntöaloitteita, sillä oli edelleen merkittävä vaikutusvalta — luultavasti suurempi kuin mitä tieteellisessä kirjallisuudessa on tapana myöntää — etenkin kun otetaan huomioon, että EU:n perussopimukset takaavat sille ”täydellisen riippumattomuuden” hallituksista ja muista EU:n toimielimistä. Lisäksi toisin kuin kansalliset hallitukset, EU:n kansalaiset eivät valitse komissiota suoraan. Sen jäsenet nimitetään, ja vaikka Euroopan parlamentilla on rooli komission puheenjohtajan hyväksymisessä, prosessi on suurelta osin poissa suorasta demokraattisesta valvonnasta.
Lissabonin sopimus merkitsi viimeistä suurta muodollista muutosta EU:n institutionaaliseen rakenteeseen. EU:n toimielinten sisäinen ja niiden välinen valtadynamiikka on kuitenkin jatkanut jatkuvaa uudelleenjärjestelyä viimeisten puolentoista vuosikymmenen aikana, jolloin Eurooppaa on ravistellut sarja taloudellisia, poliittisia ja geopoliittisia kriisejä — siinä määrin, että tutkijoiden keskuudessa on tullut tavalliseksi puhua ”permakriisistä”. Koko tämän ajanjakson ajan vallan, johtajuuden ja toimivallan heiluri on usein heilunut edestakaisin neuvoston ja komission (ja muiden toimielinten, lähinnä EKP:n) välillä. Jean Monnet, yksi Euroopan yhdentymisprosessin arkkitehdeistä, kirjoitti tunnetusti, että ”Eurooppa muotoutuu kriiseissä ja on niiden ratkaisujen summa, joita näihin kriiseihin sovelletaan”, ja viimeiset 15 vuotta ovat osoittaneet hänen olevan oikeassa.
3. Eurokriisi, 21. vuosisadan vallankaappaus
Eurokriisin tai valtionvelkakriisin (2009-2012), pakolaiskriisin (2015-2016) ja Brexit-äänestyksen (2016) aikana Eurooppa-neuvosto nousi yhä keskeisemmäksi ja hallitsevammaksi toimijaksi, joka osittain syrjäytti komission esityslistan määrittelyn. Useimmat tutkijat ovat yhtä mieltä siitä, että tämä oli aikaa, jolloin hallitustenvälisyys nousi ylikansallisuuden edelle, myös liittokansleri Angela Merkelin johtaman Saksan hegemonisen roolin ja ranskalais-saksalaisen blokin vahvistumisen ansiosta.
Tässä selvityksessä ei kuitenkaan oteta huomioon sitä, että erityisesti eurokriisi johti myös EU:n ylikansallisten instituutioiden dramaattiseen vahvistumiseen. EKP ja komissio itse saivat ennennäkemättömän suuret valtuudet puuttua jäsenvaltioiden talousasioihin esimerkiksi Euroopan komission, EKP:n ja IMF:n muodostaman troikan kautta, mikä johti siihen, että suvereniteettia siirrettiin merkittävästi kansalliselta tasolta ylikansalliselle tasolle. Nämä valtuudet institutionalisoitiin ja perustuslaillistettiin monimutkaisen uusien lakien, sääntöjen, sopimusten, organisaatioiden (kuten Euroopan vakausmekanismin (EVM)) ja jopa sopimuksen — talous- ja rahaliiton vakautta, koordinointia ja ohjausta koskevan sopimuksen, joka tunnetaan yleisesti nimellä finanssipoliittinen sopimus — avulla, jonka tarkoituksena on pakottaa pysyvään finanssipoliittiseen talouskurijärjestelmään.
Finanssipoliittisen sopimuksen myötä jäsenvaltiot velvoitettiin toimittamaan talousarvionsa Euroopan komission ja neuvoston ennakkohyväksyntää varten. Jos talousarvion ei katsota olevan EU:n velvoitteiden mukainen, komissio ja muut jäsenvaltiot voivat antaa korjaavia ”suosituksia” poikkeavalle jäsenvaltiolle. Jos jäsenvaltio ylittää Maastrichtin sopimuksen parametrit, komissio voi päättää asettaa maan liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn, jolloin käynnistyy vielä tiukempi seuranta- ja valvontajärjestelmä.
Tämän seurauksena Euroopan unionista, lähinnä Euroopan komission kautta, tuli käytännössä suvereeni valta, jolla on valtuudet määrätä talousarviosääntöjä ja rakenneuudistuksia jäsenvaltioille, erityisesti euroalueen jäsenvaltioille, demokraattisten menettelyjen ulkopuolella ja ilman demokraattista valvontaa. [13] Eräs kansalaisyhteiskunnan järjestö kuvaili tätä ”uusliberalistiseksi hallinnon muutokseksi — kansalaisvallankaappaukseksi”. [14] Monet näistä muutoksista tapahtuivat Saksan käskystä, joka oli enemmän kuin tyytyväinen antaessaan EU:n toimielimille ”rajoittamatonta toimeenpanovaltaa” [15] valvoa blokin heikompia valtioita ja varmistaakseen, että ne noudattavat Berliinin innoittamaa taloudellista kehystä.
Tämä korostaa, että EU:n vallan dynamiikan ymmärtämiseksi on mentävä pelkistettyä kansallisen ja ylikansallisen kahtiajakoa pidemmälle. Euroopan unionin kansalliset ja ylikansalliset eliitit eivät suinkaan ole yksinomaan vastakkaisessa suhteessa, vaan niillä on usein taipumus käyttää kokonaisvaltaisesti järjestelmän eri kansallisia, hallitustenvälisiä ja ylikansallisia tasoja tukemaan toisiaan. Ne jopa tekevät yhteistyötä yhteisiä vihollisia vastaan, jotka yleensä ovat yleensä demokraattisia tai ”populistisia” kapinallisia. Tieteellisessä mielessä tämä on synnyttänyt runsaan kirjallisuuden ”Euroopan käytöstä” eli siitä, miten kansalliset poliittiset toimijat käyttävät EU:ta hyväkseen. [16]
Tällaista dynamiikkaa voi olla usein vaikea havaita, varsinkin kun otetaan huomioon, että neuvoston ja komission välinen institutionaalinen vallanjako on ajan mittaan hämärtynyt yhä enemmän. Tämä on saanut erään tutkijan päättelemään, että ”kovan lainsäädännön laatimisen ja muotoilun lisäksi se, mistä poliittiset ideat ja aloitteet ‘todella syntyvät’, on hankala kysymys, jota ei ehkä aina voida täysin ratkaista”:
Idealla on monta omistajaa, varsinkin kun se on menestyksekäs, ja usein on vaikea punnita, kuka oli idean yksittäinen luoja ja kuka ajoi sen läpi poliittisella asialistalla. Tähän liittyy toinenkin kysymys: minkä agendan asettaminen? Laajat ideat? Tarkat poliittiset ehdotukset? Nämä ovat pysyviä, mutta ratkaisemattomia kysymyksiä, jotka liittyvät asialistan laatimisen tutkimiseen ja jotka usein johtavat erilaisiin painopisteisiin ja johtopäätöksiin. Ne tekevät esityslistan laatimisesta liukkaan tutkimuskohteen, joka on avoin monille toimijoille, kausaalisuusketjuille ja kilpaileville kertomuksille. [17]
Tarkoituksena on, että komission, neuvoston (ja siten jäsenvaltioiden) ja muiden elinten väliselle suhteelle on ominaista sekä toimielinten välinen taistelu poliittisesta vallasta että keskinäinen riippuvuus olosuhteista riippuen. Esimerkkinä keskinäisestä riippuvuudesta on esimerkiksi tapa, jolla komissio käyttää toimielimen laajaa koneistoa ja huomattavaa teknistä ja poliittista asiantuntemusta ohjaamaan Eurooppa-neuvoston kehitystä ja tekemään pohjatyötä lähes kaikille suurille hankkeille, kun taas komissio puolestaan hakee Eurooppa-neuvoston hyväksyntää saadakseen kansallista tukea, legitimiteettiä ja vauhtia tällaisille hankkeille. [18]
Esimerkkinä toimielinten välisestä kamppailusta oli toisaalta Spitzenkandidaten-menettelyn käyttöönottoyritys, joka käynnistettiin ensimmäisen kerran vuonna 2014. Ennen Euroopan parlamentin vaaleja kukin Euroopan parlamentin suuri poliittinen ryhmä asettaisi ehdokkaansa komission puheenjohtajan tehtävään, ja eniten paikkoja saaneen ryhmän ehdokkaasta tulisi automaattisesti puheenjohtaja. Tätä voidaan pitää Euroopan parlamentin pyrkimyksenä politisoida — tai jopa demokratisoida hyvin rajoitetusti — Euroopan komissiota, vaikka järjestelmä ei käytännössä koskaan käynnistynytkään.
Euroopan komission yhä aktiivisempi rooli korostui entisestään Jean-Claude Junckerin puheenjohtajakaudella (2014-2019). Juncker oli ensimmäinen komission puheenjohtaja, joka haastoi nimenomaisesti komission ”teknisen” roolin. Kuuluisassa puheessaan Euroopan parlamentissa 15. heinäkuuta 2015 hän totesi:
Eurooppa-neuvosto ehdottaa komission puheenjohtajaa. Se ei tarkoita, että hän on sen sihteeristö. Komissio ei ole tekninen komitea, joka koostuu virkamiehistä, jotka toteuttavat toisen toimielimen ohjeita. Komissio on poliittinen. Ja haluan sen olevan poliittisempi. Siitä tulee todellakin hyvin poliittinen. [19]
Nämä eivät olleet pelkkiä sanoja. Kuten Ákos Bence Gát kirjoitti MCC Brusselsin tuoreessa raportissa:
Juncker piti oikeusvaltioperiaatetta erittäin tärkeänä, ja siitä tuli väline, jolla valvotaan ja kommentoidaan jäsenvaltioiden kansallista politiikkaa. Unkarin ja Puolan kaltaisissa jäsenvaltioissa käytyjen kansallisten puoluepoliittisten keskustelujen käsittely auttoi komissiota selkeyttämään omaa poliittista agendaansa ideologisissa kysymyksissä. Se, että komissio ryhtyi yhä avoimemmin poliittisiin taisteluihin joidenkin jäsenvaltioiden kanssa ja yritti painostaa niitä poliittisesti yhä enemmän, auttoi komissiota näyttämään poliittiset lihaksensa… Junckerin komissio oli ensimmäinen, joka pyrki nimenomaisesti valvomaan jäsenvaltioita oikeusvaltioperiaatteen nimissä. [20]
Junckerin komission ”ennakoivampi” — ja nimenomaan poliittinen — lähestymistapa ei kuitenkaan rajoittunut pelkästään oikeusvaltioperiaatteeseen. Se ulottui aloille, joita siihen asti pidettiin Maastrichtin sopimuksen jälkeisen hallitustenvälisyyden ilmentyminä, kuten ulkopolitiikkaan, turvallisuuteen sekä talous- ja rahaliittoon, ja se toteutti usein tärkeitä toimia Eurooppa-neuvostosta riippumatta.
Aiemmin tänä vuonna Juncker myönsi italialaisen talouslehti Il Sole 24 Ore -lehden haastattelussa jopa tehneensä sopimuksia sellaisten Italian hallitusten selän takana, joiden kanssa hänellä oli ongelmia, neuvottelemalla salaa (”ilman liikaa julkisuutta”) maan presidentin kanssa, jolla ei Italian perustuslain mukaan ole valtuuksia neuvotella ulkovaltojen kanssa, saati sitten juonitella vaaleilla valittua hallitusta vastaan. [21] Juncker oli aiemmin sanonut, että häntä oli ”houkutellut” puuttua Italian poliittiseen kriisiin vuonna 2016 — mutta väitti pidättäytyneensä siitä. [22]
4. von der Leyenin komissio: älä koskaan anna hyvän kriisin valua hukkaan
Komission kehittyminen täysiveriseksi poliittiseksi toimijaksi on siis ollut jo vuosia jatkuva suuntaus. Prosessi on kuitenkin kiihtynyt ja tehostunut nopeasti ja merkittävästi Ursula von der Leyenin ensimmäisen puheenjohtajakauden (2019-2024) aikana. Tässä suhteessa on kuvaavaa, että von der Leyenin nousu oli hiljainen vallankaappaus. Kuten todettiin, Spitzenkandidaten-järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 2014, jotta komission puheenjohtajan nimityksestä saataisiin Eurooppa-neuvostosta riippumaton, jolloin europarlamenttivaaleissa eniten ääniä saanut poliittinen ryhmä varmistaisi viran ennalta valitsemalleen ehdokkaalle.
Vuonna 2019 von der Leyen ei kuitenkaan ollut Euroopan kansanpuolueensa (EPP) Spitzenkandidaatti. Sen sijaan Angela Merkel ja Emmanuel Macron valitsivat hänet suljettujen ovien takana, vaikka hän ei ollut edes asettunut ehdolle vaaleissa ja vaikka keskustaoikeistolainen EPP ja keskusta-vasemmistolainen Sosialistit ja demokraatit (S&D) -ryhmä olivat jo asettaneet kaksi ehdokasta. Tätä voidaan pitää Eurooppa-neuvoston ja suurten jäsenvaltioiden onnistuneena yrityksenä vahvistaa uudelleen valta-asemaansa komissiossa (ja parlamentissa).
4.1 Koronakriisi: korruption ja läpinäkymättömyyden pandemia
Pian tämän jälkeen puhjennut Covid-19 -kriisi käänsi kuitenkin tilanteen jälleen kerran: toimielinten välinen voimasuhde muuttui ratkaisevasti komission hyväksi, neuvoston asema heikkeni monessa suhteessa ja Euroopan yhdentymisessä tapahtui historiallinen muutos. Komissiolla oli johtava rooli koko pandemian ajan — ensin talouden elvytysohjelman laatimisessa ja sitten rokotteiden yhteishankinnan järjestämisessä. Kuten eräässä tutkimuksessa todetaan:
Koko kriisin ajan […] Eurooppa-neuvosto harvoin pöytäsi omia ratkaisujaan. Sen sijaan se suositteli jo komission ehdottamia toimia ja ratkaisuehdotuksia […] Komission johtava rooli selittyy osittain sillä, että kriisi puhkesi aloilla, joilla komissiolla on tärkeitä tehtäviä [esim. kansanterveys], ja osittain sillä, että komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen vakuutteli komission johtajuutta ja vastuuta alusta alkaen. [23]
Euroopan komissio otti alusta alkaen johtavan roolin ja hahmotteli EU:n vastausta varten laajan toimintasuunnitelman. Pian seurasi lainsäädäntötoimien vyöry: joulukuuhun 2021 mennessä unioni oli hyväksynyt yli 1 000 säädöstä. Kriisin alkuvaiheessa komissio keskittyi taloudellisiin toimiin. Ensinnäkin se keskeytti EU:n surullisen tiukat finanssipoliittiset säännöt, jotta hallitukset voisivat lisätä menoja (lainanotto) pandemian taloudellisten vaikutusten lieventämiseksi. Toukokuussa 2020 von der Leyen esitteli seuraavan sukupolven EU-paketin (NGEU), joka on hänen suunnitelmansa 750 miljardin euron elvytysrahastosta, jolla tuetaan jäsenvaltioita avustusten ja lainojen yhdistelmällä ja täydennetään EKP:n rahapoliittisia toimia pandemiasokin vuoksi. On tärkeää, että ensimmäistä kertaa Euroopan komissiolle annettiin erityisellä asetuksella valtuudet hankkia rahaa rahoitusmarkkinoilta.
Tämä oli ensimmäinen kerta, kun EU oli ryhtynyt näin laajamittaiseen yhteiseen lainanottoon (tai velkojen keskinäiseen järjestelyyn), jota tuettiin EU:n talousarviosta. Vaikka ohjelma on makrotaloudellisesti suhteellisen merkityksetön — sen määrä on vain vajaa viisi prosenttia EU:n BKT:stä, ja se maksetaan kuuden vuoden aikana — sillä on merkittäviä poliittisia vaikutuksia. Vaikka on totta, että EU:n perussopimukset eivät nimenomaisesti kiellä EU:ta rahoittamasta talousarviota yhteisesti otetulla velalla, [24] tämä on kuitenkin ollut pitkään tabu useille jäsenvaltioille, erityisesti Saksalle, jonka komissio onnistui voittamaan ”Covid-19 -kriisiin vastaamisen” varjolla. Tämä oli jälleen yksi von der Leyenin temppu, jonka hän onnistui toteuttamaan pitämällä suunnitelman yksityiskohdat salassa viime hetkeen asti. Kuvaavaa on, että kun von der Leyen esitteli ajatuksen ensimmäisen kerran EU:n johtajille huhtikuussa, Angela Merkel huomautti hänelle: ”Älä unohda puhua ensin meidän kanssamme”. [25]
Lisäksi antamalla komissiolle vahvan sananvallan maksujen suorittamisessa (muun muassa ehtojen ja prioriteettien osalta) päätös vahvisti komission vaikutusvaltaa kansallisen talous- ja finanssipolitiikan keskeisillä aloilla — ja antoi sille jälleen uuden välineen, jonka avulla se voi painostaa jäsenvaltioita taloudellisesti. Se ei suinkaan ollut esimerkki ”eurooppalaisesta solidaarisuudesta”, vaan oli pohjimmiltaan toinen hiljainen vallankaappaus.
Tämä kävi selväksi vuoden 2021 alussa, kun komissio antoi ensimmäistä kertaa oikeusvaltioperiaatteen ehdollisuutta koskevan asetuksen, jonka nojalla se voi pidättäytyä maksamasta EU:n varoja jäsenvaltioille, jotka eivät noudata oikeusvaltioperiaatetta (Brysselin määrittelemällä tavalla, tietenkin). Sen jälkeen se käytti uutta asetusta pidättääkseen Puolalle ja Unkarille EU:n maksuja noin 140 miljardia euroa sekä tavanomaisesta talousarviosta että EU:n seuraavan sukupolven hätäapurahastosta.
Tämä paljasti oikeusvaltion ehdollisuutta koskevasta asetuksesta ja NGEU-rahastosta sen, mitä ne todellisuudessa ovat: jälleen uusia välineitä, joiden avulla komissio voi painostaa kansallisia hallituksia poliittisesti taloudellisin keinoin — välineitä, joiden käyttämisessä von der Leyen osoitti, ettei hänellä ole mitään pelkoa. Hän sanoi sen itsekin. Kun häneltä kysyttiin Italian vuoden 2022 vaalikampanjan alla, oliko hän huolissaan siitä, että Georgia Melonin johtama oikeistolainen Brothers of Italy voisi menestyä, hän vastasi: ”Jos asiat menevät ‘vaikeaan suuntaan’, meillä on välineitä [tilanteen hoitamiseksi].” Näin hän sanoi. [26]
Näissä tapauksissa on kuitenkin aina kysyttävä, missä määrin komissio tekee nämä päätökset itsenäisesti ja missä määrin ne riippuvat muiden tahojen — Eurooppa-neuvoston, yksittäisten hallitusten ja Euroopan parlamentin — painostuksesta. Kuten edellä todettiin, tätä voi olla vaikea sanoa, koska EU:n monitasoisen hallintorakenteen tarkoituksellisen vaikeaselkoinen ja mutkikas luonne tarkoittaa, että poliittiset päätökset ovat usein seurausta monista toimielinten välisistä vuorovaikutussuhteista ja paineista, jotka ovat yleensä piilossa julkisuudelta, minkä vuoksi on vaikea määritellä tarkkaan, mitkä ovat ne syyt ja panokset, jotka johtavat tiettyihin historiallisiin tuloksiin.
Covid-19-kriisin toisessa vaiheessa Euroopan komissio — tai paremmin sanottuna von der Leyen itse — otti jälleen kerran johtoaseman ajamalla yksin massiivista koko EU:n yhteistä rokotehankintaohjelmaa. Edellisen vaiheen tapaan Eurooppa-neuvosto seurasi suurelta osin komission aloitetta sen sijaan, että olisi tehnyt omia ehdotuksia. Marraskuuhun 2021 mennessä komissio oli allekirjoittanut jäsenvaltioiden puolesta huikeat 71 miljardin euron arvosta sopimuksia, joilla hankitaan jopa 4,6 miljardia rokoteannosta — yli 10 annosta kutakin Euroopan kansalaista kohden. [27] Suurin osa näistä sopimuksista oli yritysten ja Euroopan komission välillä suljettujen ovien takana allekirjoitettuja ennakko-ostosopimuksia (APA), joihin sisältyi ennakkomaksuja rokotevalmistajille tuotantokapasiteetin kehittämisen ja laajentamisen rahoittamiseksi.
Kaiken kukkuraksi kävi melko hämmästyttävällä tavalla ilmi, että huhtikuussa 2021 von der Leyen oli henkilökohtaisesti neuvotellut Pfizerin toimitusjohtajan Albert Bourlan kanssa tekstiviestien ja puhelujen avulla 35 miljardin euron suuruisesta sopimuksesta, joka koski jopa 1,8 miljardin annoksen ostamista Pfizer-BioNTech -rokotetta. [28] Sittemmin ”Pfizergate” on paisunut yhdeksi EU:n historian suurimmista skandaaleista. Kun saksalainen toimittaja kirjoitti komissiolle ja pyysi saada tutustua tekstiviesteihin ja muihin asiakirjoihin, jotka liittyivät von der Leyenin ja Bourlan väliseen viestinvaihtoon, komissio väitti, ettei tällaisia asiakirjoja ollut olemassa. [29]
Tässä vaiheessa toimittaja teki virallisen kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle Emily O’Reillylle. Tammikuussa 2022 oikeusasiamies julkaisi tutkimuksensa tuloksen, jossa todettiin, että komissio ei ollut edes pyytänyt von der Leyenin toimistoa etsimään tekstiviestejä, vaikka toimittaja niitä nimenomaan pyysi. [30] Sen sijaan se pyysi tietoja, jotka täyttivät komission kriteerit ”asiakirjojen” tallentamiselle — määritelmä, joka ei sisällä tekstiviestejä. O’Reilly esitti tämän vuoksi suosituksen, että komissio pyytäisi von der Leyenin toimistoa etsimään uudelleen asiaankuuluvia tekstiviestejä, mutta komissio kieltäytyi noudattamasta tätä suositusta.
EU:n arvoista ja avoimuudesta vastaava komissaari Věra Jourová väitti myöhemmin epäitsekkäästi, että tekstiviestit on saatettu poistaa, koska ne ovat ”lyhytaikaisia ja ohimeneviä”, ja puolusti komission oikeutta olla säilyttämättä tietoja tekstiviesteistä, koska ”tekstiviestit ja pikaviestit eivät yleensä sisällä tärkeitä tietoja komission politiikasta, toimista ja päätöksistä eivätkä ne ole toimielimen hallussa”. [31]
Ajan mittaan muut EU:n elimet, kuten Euroopan tilintarkastustuomioistuin, puuttuivat asiaan, mutta jääräpäisyys jatkui. Tämä sai Euroopan syyttäjänviraston (EPPO), joka on riippumaton EU:n elin, joka vastaa talousrikosten, kuten petosten, rahanpesun ja korruption, tutkimisesta ja syytteeseenpanosta, aloittamaan koko EU:n Covid-rokotehankintaprosessia koskevan tutkinnan, joka on edelleen käynnissä. [32]
Lisäksi itse rokotesopimukset — ei vain Pfizer-BioNTechin vaan myös muiden lääkeyhtiöiden kanssa — pysyivät pitkään salassa. Euroopan komissio hylkäsi Euroopan parlamentin jäsenten pyynnöt saada tutustua asiakirjoihin ja hylkäsi useita tietopyyntöjä. [33] Komission ja Corporate Europe Observatory -järjestön välisestä kirjeenvaihdosta kävi ilmi, että hylkäämisen perusteena oli liikesalaisuus, ja siinä väitettiin hämmästyttävästi, että avoimuus ei ollut ”yleisen edun mukaista”. [34]
Euroopan oikeusasiamies jopa aloitti tutkimuksen siitä, että komissio kieltäytyi antamasta yleisön tutustua rokotteiden hankintaa koskeviin asiakirjoihin. Komissio antoi lopulta valituille parlamentin jäsenille mahdollisuuden tutustua tiukasti sensuroituun versioon 60-sivuisesta sopimuksesta biolääkeyhtiö CureVacin kanssa (jonka rokote ei koskaan päässyt kokeiluvaihetta pidemmälle) 45 minuutin ajan lukusalissa tiukoin ehdoin ja allekirjoitettuaan salassapitosopimuksen. [35]
Kansalaisyhteiskunnan, Euroopan parlamentin jäsenten ja Euroopan oikeusasiamiehen kuukausia kestäneen painostuksen jälkeen Euroopan komissio suostui julkaisemaan sopimuksista joitakin vahvasti sensuroituja versioita — niin vahvasti sensuroituja, että ”niiden julkistaminen ei tarjonnut käytännössä lainkaan merkittävää läpinäkyvyyttä”, kuten Corporate Europe Observatory -järjestön edustaja totesi. [36] Kuten New York Times kommentoi: ”Hallitukset ovat käyttäneet miljardeja dollareita lääkeyhtiöiden auttamiseen rokotteiden kehittämisessä ja käyttävät miljardeja dollareita lisää rokoteannosten ostamiseen. Näiden sopimusten yksityiskohdat pysyvät kuitenkin suurelta osin salaisina, ja hallitukset ja kansanterveysjärjestöt suostuvat lääkeyhtiöiden salassapitovaatimuksiin. [37]
Tuolloin vihreiden ja Euroopan parlamentin Euroopan parlamentin jäsenet käynnistivät oikeustoimet [38], koska komissio kieltäytyi antamasta täydellistä oikeutta tutustua sopimuksiin, minkä EU:n yleinen tuomioistuin vahvisti hiljattain tuomiollaan, jonka mukaan ”komissio ei antanut yleisölle riittävän laajaa oikeutta tutustua koronarokotteiden ostosopimuksiin”. [39] Tarkemmin sanottuna ”tämä rikkomus koskee näiden sopimusten vahingonkorvausta koskevia määräyksiä sekä lausuntoja siitä, että rokotteiden ostosta neuvotelleen ryhmän jäsenillä ei ollut eturistiriitoja”, Luxemburgin tuomioistuin totesi tuomiossaan.
Sensuurista huolimatta ennakkohinnoittelusopimuksista kävi kuitenkin ilmi, että Euroopan komissio oli käytännössä antanut lääkeyhtiöille miljardeja ilman ehtoja, mikä vähensi täysin yhtiöiden investointien riskiä. Kaikki sopimukset olivat selkeitä esimerkiksi sen suhteen, kuka omistaisi immateriaalioikeudet: immateriaalioikeudet, mukaan lukien taitotieto ja tiedot, jäisivät yritysten omistukseen. Lisäksi paljastui, että komissio oli sisällyttänyt rokotevalmistajien kanssa tehtyihin ennakko-ostosopimuksiin korvauslausekkeita. Komissio tai jäsenvaltiot korvaisivat yrityksille [rokotteisiin liittyvistä] väitteistä johtuvien oikeustoimien aiheuttamat kustannukset”, totesi Sue Middleton, suurimpia rokotevalmistajia edustavan Vaccines Europe -järjestön hallituksen puheenjohtaja. [40]
Jopa von der Leyenin pääargumentti, jolla hän perusteli yhteishankintaa, eli se, että neuvottelemalla kaikkien jäsenvaltioiden puolesta komissio voisi saada rokotevalmistajilta halvemman hinnan, osoittautui perusteettomaksi. Syyskuussa 2020 EU:n komission ylin rokotusneuvottelija lupasi, että rokoteannokset maksaisivat 5-15 euroa. [41] ”Emme voi ylittää tiettyjä rajoja, koska se ei olisi kohtuuhintaista”, hän kertoi terveysvaliokunnalle.
Myöhemmin paljastui, että EU oli maksanut Pfizer-BioNTechin rokotteista — kahdesta yleisimmin käytetystä rokotteesta — jopa 20 euroa ja Modernan rokotteista 25 euroa annosta kohti [42], kun taas AstraZenecan rokotteesta [43] (jonka käyttö keskeytettiin myöhemmin mahdollisia sivuvaikutuksia koskevien huolenaiheiden vuoksi, vaikka samoja huolenaiheita esitettiin myös muista rokotteista) maksettiin 2,90 euroa annosta kohti. Erään analyysin mukaan komission hyväksymä annoskohtainen hinta oli 15 kertaa korkeampi kuin tuotantokustannukset, mikä tarkoittaa, että EU — ja sitä kautta eri jäsenvaltioiden hallitukset — ovat saattaneet maksaa rokotteista yli 30 miljardia euroa liikaa. [44]
Kun vuoden 2022 puolivälistä alkaen eräät maat — Puola, Unkari ja Romania — ilmoittivat Pfizer-BioNTechille, että Ukrainan sodan aiheuttamien budjettipaineiden ja pandemian loppumisen vuoksi ne eivät aio ottaa vastaan tai maksaa enää yhtään rokotetta, Pfizer ja BioNTech aloittivat oikeustoimet näitä hallituksia vastaan laiminlyötyjen maksujen vuoksi, jotka olivat tiettävästi useita miljardeja euroja. Samaan aikaan belgialainen lobbari Frédéric Baldan on nostanut Liègen tuomioistuimessa kanteen itse von der Leyeniä vastaan ja syyttää häntä julkisen vallan anastamisesta, julkisten asiakirjojen tuhoamisesta, laittomien etujen ajamisesta ja korruptiosta sekä maansa julkisen talouden vahingoittamisesta. [45]
Koko rokotteiden hankintaprosessiin liittyvät skandaalit korostavat EU:n järjestelmän ja erityisesti Euroopan komission täydellistä tilivelvollisuuden puutetta ja sitä, miksi sen jatkuvasti laajeneva poliittinen rooli on niin ongelmallinen. Viime kädessä Pfizergate ei ole yksittäinen tapaus, vaan heijastaa EU:n todellista luonnetta: se on turvapaikka, jossa valitsemattomat poliitikot ja yritysjohtajat voivat kaveerata toistensa kanssa uteliaiden silmien ulottumattomissa, ilman, että avoimuuden ja, ironista kyllä, oikeusvaltion periaatteiden kaltaiset vanhentuneet käsitteet estävät heitä — ja samalla hallitukset ja viime kädessä kansalaiset joutuvat maksamaan laskun.
Yleisesti ottaen pandemia osoitti, miten Euroopan komissio käyttää kriisejä hyväkseen laajentaakseen laajasti toimeenpanovaltansa soveltamisalaa — jopa lain ulkopuolisten keinojen avulla — aivan kuten se oli tehnyt eurokriisin aikana. Kommentoidessaan ensimmäisiä toimenpiteitä, joita EU toteutti Covid-19-pandemian vaikutusten hillitsemiseksi, von der Leyen itse totesi, että ”saimme tämän aikaan ilman täyttä toimivaltaa”. [46] Samanlaisen lähestymistavan von der Leyen omaksui myöhemmin ulkopolitiikan alalla.
4.2 Ukrainan sota: von der Leyenin ‘geopoliittinen vallankaappaus’
Komissiolla on perinteisesti ollut heikko asema ulkopolitiikan alalla ja erityisesti puolustus- ja turvallisuuspolitiikassa, johon komissiolla ei ole suoraa toimivaltaa Euroopan unionin perussopimusten nojalla.
Ylikansallista yhdentymistä tällä alalla on pitkään pidetty ”epätodennäköisenä” tapauksena. [47] Ennen von der Leyenin puheenjohtajakauden alkua komissio oli jo hitaasti laajentanut rooliaan ulkopolitiikassa, usein ”kiertämällä” virallisia päätöksentekoprosesseja, [48] mutta sen rooli oli edelleen rajallinen. Sikäli kuin EU puhuisi yhdellä äänellä ulkopoliittisissa asioissa, tämä tehtävä oli (muodollisesti) varattu unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle (joka perustettiin vuoden 2007 Lissabonin sopimuksella). Silloinkin hänen tehtävänään oli vain välittää jäsenvaltioiden hallitustenvälistä yhteisymmärrystä neuvoston tosiasiallisena jatkeena, ei itsenäisenä ylikansallisena äänenä. Von der Leyen oli päättänyt muuttaa tämän.
Pian sen jälkeen, kun von der Leyen oli aloittanut komission puheenjohtajana vuonna 2019, hän määritteli ”geopoliittisen komission” perustamisen yhdeksi tärkeimmistä painopistealueistaan. [49] Hän vakuutti, että EU:sta on tultava merkittävä ”geopoliittinen” toimija ”paremman maailmanjärjestyksen muotoilemiseksi”. Kaaos ja kriisi vaativat, että EU ”oppii puhumaan vallan kieltä”. Todellisuudessa hän ilmoitti aikovansa laajentaa komission toimialaa aloille, jotka ovat perinteisesti kuuluneet kansallisten hallitusten toimivaltaan, nimittäin ulkopolitiikkaan sekä puolustus- ja turvallisuusasioihin.
Hän odotti toisin sanoen jälleen uutta institutionaalista vallankaappausta, jonka tavoitteena on lisätä ylikansallista yhdistämistä ja keskittämistä alalla, jolla hallitukset ovat historiallisesti olleet kaikkein haluttomimpia antamaan EU:lle ja sen toimielimille suurempaa poliittista roolia. Venäjän hyökkäys Ukrainaan vuonna 2022 tarjosi hänelle täydellisen tilaisuuden tehdä juuri näin. Vaikka von der Leyen puhui EU:n geopoliittisen aseman vahvistamisesta, Venäjän hyökkäystä edeltäneinä kriittisinä kuukausina EU:n rooli oli marginaalinen verrattuna Yhdysvaltojen rooliin. Sikäli kuin tiedetään, Yhdysvallat ei kuullut eurooppalaisia hallituksia eikä varsinkaan EU:ta, ja EU näyttää jääneen suurelta osin sivuun kehittyvästä kriisistä.
Venäjän hyökkäyksen jälkeen EU omaksui kuitenkin Euroopan komission kautta yhtäkkiä paljon aktiivisemman roolin, ja von der Leyen tarttui jälleen kerran kriisin luomaan tilaisuuteen ja asettui blokin vastatoimien johtoon. Näin hän pystyi tavoittelemaan kahta toisiaan tukevaa tavoitetta: laajentamaan komission toimeksiantoa turvallisuusasioissa ja varmistamaan samalla, että blokki on linjassa Yhdysvaltojen ja Naton strategian kanssa (tai paremmin sanottuna sen alainen). Tavoitteena oli lähinnä muuttaa komissio ”Naton ja Yhdysvaltojen laajennetuksi eurooppalaiseksi haaraksi”, kuten Wolfgang Streeck osuvasti ilmaisi:
Koska komissiolla ei ole EU:n perussopimusten mukaista toimivaltaa sotilas- ja puolustusasioissa, se pyrki kartoittamaan EU:n jäsenvaltioiden ja Naton valmiuksissa olevia aukkoja, joita se voisi tarjota täyttääkseen, ja toivoi näin voivansa parantaa tai palauttaa hallintokykynsä kansainvälisenä instituutiona. [50]
Von der Leyenin ensimmäinen askel oli ennätysajassa laadittu ennennäkemättömän laaja-alainen pakotejärjestelmä Venäjää vastaan. Ensimmäinen pakotepaketti hyväksyttiin kirjaimellisesti Venäjän hyökkäystä seuraavana päivänä, 25. helmikuuta, ja sen jälkeen tuli kymmeniä muita pakotepaketteja. [51] Niihin kuului varojen jäädyttämistä ja matkustuskieltoja, pankki- ja keskuspankkirajoituksia, kuten SWIFT-järjestelmän ulkopuolelle sulkemista, vientivalvontaa ja tuontikieltoja sekä venäläisen energian tuontikieltoja.
Pakotteista ja niiden tehokkuudesta tai tehottomuudesta on puhuttu paljon. Mutta yksi seikka, joka on jäänyt suurelta osin huomaamatta, on tapa, jolla von der Leyen on käyttänyt pakotteita laajentaakseen jälleen kerran salaa komission valtuuksia neuvoston ja jäsenvaltioiden kustannuksella.
Perinteisesti EU:n pakotteita luotaessa neuvosto on ollut johtavassa asemassa, ja komissio on seurannut sitä valvoakseen teknisiä yksityiskohtia ja täytäntöönpanoa. Sitä vastoin hyökkäyksen jälkeisessä pakotejärjestelmässä roolit vaihtuivat dramaattisesti. Vaikka mikään ei muuttunut muodolliselta menettelylliseltä kannalta — komissio esitti ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan kanssa ehdotetut rajoitukset, jotka Eurooppa-neuvoston oli sen jälkeen hyväksyttävä yksimielisesti — komissio otti tässä tapauksessa aiempaa suuremman roolin pakotepolitiikan kehittämisessä.
Tässä yhteydessä on otettava huomioon useita tekijöitä. Ensinnäkin, kuten aiemmissakin kriiseissä, havaittu tarve toimia nopeasti ja päättäväisesti merkitsi sitä, että komissiolla oli alan institutionaalisen asiantuntemuksen keskuksena hyvät mahdollisuudet ottaa asiat omiin käsiinsä. Niinpä von der Leyen ehdotti välittömästi useita paketteja nopeasti peräkkäin ilman, että jäsenvaltioita olisi juurikaan kuultu etukäteen. Kuten Politico selitti:
Koko valmisteluprosessin ajan komissio [otti] johtoaseman pakotteiden osalta ja kuuli joitakin kansallisia pääkaupunkeja, kuten Berliiniä, Pariisia ja Roomaa, mutta suurimmaksi osaksi se tapasi jäsenmaiden edustajia pienissä ryhmissä selvittääkseen heidän näkemyksiään. Koska komissio pelkäsi, että kunnianhimoinen pakotepaketti voisi vuotaa, se ei koskaan toimittanut tekstiluonnosta ennen kuin vasta viime hetkellä, kun jäsenvaltiot olivat valmiita käsittelemään sitä. [52]
Hyökkäyksen aiheuttama järkytys, joka aiheutti ”merkittävän uudelleenmuotoilun” jäsenvaltioiden näkemyksissä Venäjän uhasta, [53] tarkoitti myös sitä, että jäsenvaltiot olivat ainakin aluksi tyytyväisiä (tai näkivät vain vähän vaihtoehtoja) suostua. Vertaispaine hoiti loput. Erään tutkijan mukaan ”valtava poliittinen paine merkitsi lisäksi sitä, että ensimmäisen kuukauden aikana Venäjän hyökkäyksen jälkeen jäsenvaltiot hyväksyivät lähes kaikki ehdotetut pakotetoimet” [54] — jopa sellaisissa kysymyksissä, jotka olivat poliittisesti hyvin arkaluonteisia jäsenvaltioille, kuten venäläisten pankkien sulkeminen SWIFT-järjestelmän ulkopuolelle tai hiiltä ja raakaöljyä koskevat energiapakotteet.
Tämä ei tarkoita sitä, etteikö jäsenvaltioilla olisi ollut minkäänlaista sananvaltaa pakotejärjestelmän kehittämisessä. Komissio oli kuitenkin selvästi halukkaampi kuuntelemaan joitakin hallituksia kuin toisia. Esimerkiksi eräässä tutkimuksessa todettiin, että maihinnousun jälkeisinä ensimmäisinä kuukausina ”haukkamaiset” etulinjan hallitukset blokin itä- ja pohjoislaidalla ”lähettivät ‘villeimmätkin pakoteunelmansa’ komissiolle, joka sitten useimmiten sisällytti ne suoraan ehdotettuun pakotepakettiin”. [55]
Tämä heijasti sitä, miten Venäjän ja Ukrainan sota aiheutti Euroopan geopoliittisen valta-akselin siirtymisen lännestä koilliseen, ja Yhdysvallat tuki tätä prosessia huomattavasti EU:n kasvavan Nato-valtaistumisen yhteydessä. Jälleen kerran muistutetaan, että EU:n päätöksentekoprosessi on aina kansallisten, kansainvälisten ja ylikansallisten dynamiikkojen monimutkaisen vuorovaikutuksen tulos — ja kuten aina, rahvas puuttuu selvästi.
Tämä viittaa toiseen ratkaisevaan tekijään, joka selittää komission keskeistä roolia pakotepolitiikassa: transatlanttiseen ulottuvuuteen. Koska pakotteet olivat osa länsimaiden laajuista politiikkaa, joka viime kädessä sai vaikutteita Washingtonista, von der Leyen pystyi käyttämään vahvoja transatlanttisia siteitään roolinsa ja vaikutusvaltaansa vahvistamiseen.
Muutama kuukausi maihinnousun jälkeen Politico kirjoitti, että von der Leyen — jota lehti kutsui ”Euroopan amerikkalaiseksi presidentiksi” [56] — oli ”noussut henkilöksi, jolle voi soittaa, kun Yhdysvaltain viranomaiset haluavat soittaa Eurooppaan”:
[V]on der Leyen on ottanut tiukan otteen transatlanttisesta Venäjä- ja pakotepolitiikkaa koskevasta vuoropuhelusta, ja hänestä on tullut Yhdysvaltain presidentin Joe Bidenin ensisijainen keskustelukumppani — nainen, jolle Valkoinen talo soittaa, kun Yhdysvallat haluaa keskustella EU:n kanssa. Hänelle ja hänen tiimilleen on annettu tunnustusta siitä, että he ovat selviytyneet EU:n pakotepolitiikasta vallitsevista tyypillisistä erimielisyyksistä ja onnistuneet toteuttamaan kierros toisensa jälkeen rangaistustoimenpiteitä suhteellisen vähäisen erimielisyyden vallitessa. [5757]
Kuten Wolfgang Streeck totesi, EU:n mukauttaminen Yhdysvaltojen ja Naton strategiaan palveli myös von der Leyenin itsekorostuspyrkimyksiä:
Pyrkiessään ylikansalliseen eurooppalaisen valtionrakennukseen Euroopan komissio von der Leyenin johdolla käytti Yhdysvaltojen painostusta Euroopan unionin Ukraina-tuesta keinona viedä jäsenvaltioilta lisää toimivaltaa ja arvovaltaa, ja tätä strategiaa tukivat Euroopan parlamentin suuret osat. [58]
Von der Leyen saattoi luottaa myös siihen, että hänen silloinen (ja nykyinen) kabinettipäällikkönsä Björn Seibert on Yhdysvaltain kansallisen turvallisuusneuvonantajan Jake Sullivanin henkilökohtainen ystävä. Kuten Financial Times -lehti kertoi, ”aiemmista käytännöistä poiketen EU:n toimia koordinoitiin suoraan [Washingtonin kanssa] von der Leyenin toimistosta Björn Seibertin kautta”. [59] Eräs EU:n suurlähettiläs totesi melko järkyttävällä tavalla, että Yhdysvaltojen ja EU:n johdon välinen yhteistyö merkitsi sitä, että ”Yhdysvallat tiesi alussa enemmän EU:n pakotteita koskevasta työstä kuin EU:n jäsenvaltiot”. [60]
Tämä puolestaan loi institutionaalisen polkuriippuvuuden, jossa jäsenvaltioiden syrjäytyminen pakotejärjestelmän muotoilusta johti siihen, että von der Leyenistä ja hänen kabinetistaan tuli ”ainoat toimijat, joilla oli yleiskuva pakotekeskusteluista” [61], mikä puolestaan loi itseään vahvistavan dynamiikan, joka johti koko prosessin kasvavaan keskittämiseen ja tosiasialliseen ylikansallistamiseen. Lisäksi, kuten aiempien kriisien aikana, ei kestänyt kauan ennen kuin ”kentällä vallitsevan todellisuuden” synnyttämä uusi toimielinten välinen dynamiikka virallistettiin ja kiteytettiin uusien institutionaalisten järjestelyjen kautta. Von der Leyen muotoili kriisin nimenomaisesti siten, että se vaati nopeita institutionaalisia muutoksia, jotta uuteen tilanteeseen voitaisiin sopeutua. Pian maihinnousun jälkeen Euroopan parlamentissa pitämässään puheessa hän totesi seuraavaa:
[Kun olemme päättäväisiä, Eurooppa voi vastata haasteeseen. Sama pätee puolustukseen. Euroopan turvallisuus ja puolustus ovat kehittyneet enemmän viimeisten kuuden päivän aikana kuin viimeisten kahden vuosikymmenen aikana. […] Tämä on käännekohta unionillemme. [62]
Niinpä neuvosto teki vuoden 2022 lopulla päätöksen antaa komissiolle valtuudet vahvistaa ja panna täytäntöön EU:n laajuisia seuraamuksia pakotteiden rikkomisesta, mikä siihen asti oli kuulunut yksittäisten jäsenvaltioiden toimivaltaan. [63] Ratkaisevaa on, että Euroopan parlamentin kiireellistä menettelyä käyttämällä nykyinen järjestelmä uudistettiin ilman, että Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta tai talous- ja sosiaalineuvosto osallistui siihen, ja ilman tavallisesti pakollista vaikutusarviointia. [64] Tämä on jälleen yksi esimerkki siitä, miten kriisi- ja hätätilapolitiikalla on taipumus johtaa nopeisiin institutionaalisiin muutoksiin, jotka lähes poikkeuksetta johtavat EU:n päätöksentekoprosessin kasvavaan ylikansallistumiseen ja komission päätöksentekoprosessiin sekä demokraattisen valvonnan lisääntyvään puutteeseen.
Komission ja erityisesti von der Leyenin keskeistä roolia Ukrainan kriisiin vastaamisessa korosti entisestään epätavallisen aggressiivinen keskustelu pakotekierrosten esittelyssä. Käyttämällä ennennäkemättömän kovaa kieltä von der Leyen puhui EU:n pakotepaketeista, joiden tarkoituksena oli järjestelmällisesti ”heikentää Venäjän teknologista perustaa ja teollista kapasiteettia”, [65] ”lamauttaa Putinin kyky rahoittaa sotakoneistoaan”, ”eristää Venäjä entisestään ja ehdyttää resurssit, joita se käyttää barbaarisen sodan rahoittamiseen”, ”iskeä Venäjän järjestelmän keskeiseen osaan” ja ”viedä Venäjältä miljardien eurojen vientitulot”. [66] Käytetyn kielen lisäksi von der Leyen myös rikkoi protokollaa sivuuttamalla paketteja esitellessään unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan, joka tuolloin oli Josep Borrell. Kuten eräs tutkija väitti:
Koska pakotteet ovat perinteisesti pilarien välisiä, poliittisiin tarkoituksiin käytettäviä taloudellisia ja rahoituksellisia välineitä, olisi odotettavissa, että [unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan] tehtäväksi olisi uskottu niiden julkinen tiedottaminen. Hän on ihanteellinen henkilö, koska hänen tehtävässään yhdistyvät komission toimivalta talouden ja rahoituksen hallinnoinnissa ja neuvoston poliittinen rooli ulkoasioissa. […] Kuitenkin EU:n uusista pakotepaketeista tiedottamisessa komission puheenjohtaja von der Leyen otti johtavan roolin. Vasta sen jälkeen, kun puheenjohtaja oli ilmoittanut ensimmäisen kerran jokaisen uuden pakotekierroksen hyväksymisestä, hän yleensä antoi puheenvuoron [korkealle edustajalle] Josep Borrellille, joka esitteli kunkin paketin yksityiskohdat. [67]
Kun komissio jatkoi hyökkäystä seuranneina kuukausina yhä ankarampia ja laajamittaisempia pakotteita koskevien ehdotusten laatimista, eräät EU:n johtajat — erityisesti Viktor Orbán — alkoivat vastustaa niitä. ”Yritykset heikentää Venäjää eivät ole onnistuneet”, hän sanoi vuoden 2022 puolivälissä. ’Sitä vastoin Eurooppa voi joutua polvilleen pakotteiden aiheuttaman raa’an inflaation ja energiapulan vuoksi.’ [68] Erityisen vaikeita olivat neuvottelut kuudennesta pakotepaketista, sillä Unkari esti paketin toteuttamisen pitkään. Lopulta Unkari sai vapautuksen venäläisen raakaöljyn tuontikiellosta.
Tapahtumat osoittivat Orbánin olevan oikeassa. Kaksi vuotta konfliktin alkamisen jälkeen von der Leyen väitti edelleen, että ”pakotteet kuorivat kerros kerrokselta Venäjän teollisen yhteiskunnan” [69], vaikka siihen mennessä oli käynyt ilmeiseksi, että pakotteet eivät olleet saavuttaneet lainkaan ilmoitettua tavoitettaan eli Venäjän talouden lamauttamista, vaan ne olivat itse asiassa epäonnistuneet katastrofaalisesti. Venäjän talous oli ”nousussa”, [70] osittain itse pakotteiden ansiosta, sillä ne kannustivat Venäjää omaksumaan kauppaprotektionismin, teollisuuspolitiikkaan ja pääoman valvontaan tähtäävän politiikan, jota se ei olisi voinut uskottavasti toteuttaa omasta aloitteestaan. [71] Samaan aikaan suuri osa Länsi-Euroopasta oli ajautunut taantumaan, mikä oli myös suurelta osin itse pakotteiden ja Venäjän kaasusta irtautumisen ansiota.
Von der Leyenin näkökulmasta hänen aggressiivinen lähestymistapansa on kuitenkin ollut menestys, sillä se on antanut hänelle mahdollisuuden yksinään ”ylikansallisesti” määrätä blokin vastatoimien sävyn. Tämä on varmistanut paljon haukkamaisemman reaktion kuin mihin hallitustenvälinen lähestymistapa olisi todennäköisesti johtanut, yhteisymmärrykseen, ja se on usein käyttänyt jopa Yhdysvaltain omaa puhetta sotaisampaa retoriikkaa. Tämä merkitsi myös sitä, että EU ja sen jäsenvaltiot julistivat väsymättä EU:n ja sen jäsenvaltioiden horjumatonta sitoutumista Ukrainan maksimivoittostrategiaan, jonka mukaan Ukrainan on jatkettava taistelua, kunnes se saa takaisin jokaisen sentin menetetystä alueesta, myös Krimin, inhimillisistä tai taloudellisista kustannuksista huolimatta, ja että Putinin kanssa ei pidä neuvotella. Näin siitä huolimatta, että jotkin maat, kuten Ranska ja Saksa, suhtautuivat varauksellisesti tähän lähestymistapaan, erityisesti alkuvaiheessa.
Komissiolla oli myös ratkaiseva rooli siinä, että EU rikkoi tappavien aseiden rahoittamista koskevan tabun, kun se päätti rahoittaa tappavan sotilasavun toimittamista Ukrainalle. Koska Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 41 artiklan 2 kohdassa kielletään nimenomaisesti ”menot, jotka aiheutuvat sotilaallisista tai puolustuksellisista vaikutuksista”, tämä toimi vaati luovuutta. Tätä varten komissio käytti 3,6 miljardia euroa Euroopan rauhanrahastosta (EPF), joka on talousarvion ulkopuolinen rahoitusmekanismi, joka on luotu ”konfliktien ehkäisemistä, rauhan rakentamista ja säilyttämistä sekä kansainvälisen turvallisuuden ja vakauden lujittamista” varten, tappavan ja ei-tappavan sotilaallisen tuen antamiseen Ukrainalle [72]. Kyseessä oli ensimmäinen kerta, kun Euroopan rauhanrahastoa, joka on tässä vaiheessa hieman harhaanjohtava nimitys, käytettiin aseiden toimittamiseen sotaa käyvälle maalle. Päätös on vielä vaikuttavampi, kun otetaan huomioon, että EU:hun kuuluu kolme sotilaallisesti neutraalia jäsenvaltiota, nimittäin Itävalta, Irlanti ja Malta.
Samaan aikaan von der Leyen pysyi vakaana tarjotessaan Ukrainalle mahdollisuutta EU:n täysjäsenyyteen. Lupaukset nopeutetusta liittymisestä liittyivät pitkäaikaisiin sitoumuksiin taloudellisen tuen antamisesta Ukrainan toipumiselle sekä sodan aikana että sen jälkeen. Vuoden 2022 lopulla von der Leyen julisti, että Ukrainan jälleenrakentaminen edellyttäisi ”kattavaa Marshall-suunnitelmaa”, jota varten EU esittäisi ”uuden Ukrainan jälleenrakennusohjelman”. [73] Lähes kaksi vuotta myöhemmin hän toisti ”Euroopan vankkumattoman sitoumuksen tukea Ukrainaa niin kauan kuin se kestää” ja totesi, että Euroopan unioni ”seisoo lujasti Ukrainan rinnalla taloudellisesti, rahoituksellisesti, sotilaallisesti ja ennen kaikkea moraalisesti, kunnes maa on vihdoin vapaa”. [74]
Kuten pakotteiden tai minkä tahansa muunkin asian kohdalla, kyse ei ole siitä, hyväksyykö joku von der Leyenin hahmotteleman politiikan vai ei. Kyse on tavasta, jolla hän pystyy tällaisilla lausunnoilla ”lukitsemaan” politiikat ennen kuin jäsenvaltiot, saati kansalliset parlamentit, ovat virallisesti hyväksyneet ne — ei ainoastaan sotilas- ja turvallisuuspolitiikan ratkaisevissa kysymyksissä vaan myös vero- ja menopolitiikassa. Voidaan väittää, että jäsenvaltiot ovat viime kädessä edelleen vastuussa, koska Eurooppa-neuvoston on viime kädessä hyväksyttävä kaikki politiikat, mutta tällöin ei oteta huomioon sitä, miten tällaiset lausunnot luovat tehokkaasti uuden episteemisen ”kentällä olevan todellisuuden” tai toteutuneen tosiasian, jota jäsenvaltioiden on sitten painostettava voimakkaasti noudattamaan.
Tässä yhteydessä on syytä huomata, että vaikka Yhdysvallat haukkuu Eurooppaa siitä, että se kieltäytyy ”maksamasta oikeudenmukaista osuuttaan” puolustuksesta, kesäkuuhun 2024 mennessä EU-maat ja EU:n toimielimet ovat myöntäneet Ukrainalle yhteensä 110 miljardia euroa, kun taas Yhdysvaltojen myöntämä taloudellinen tuki on ”vain” 75 miljardia euroa [75] — ja tämä suuntaus on vahvistumassa entisestään. Samaan aikaan ei ole juurikaan keskusteltu niistä haasteista, joita Ukrainan kaltaisen maan ottaminen EU:hun ja sen vaatimus pitkäaikaisesta rahoitustuesta aiheuttaisi EU:n sisäiselle poliittiselle ja taloudelliselle vakaudelle.
Erityisen traagista on se, että von der Leyenin autoritaarinen, ylhäältä alaspäin suuntautuva lähestymistapa Ukrainan kriisiin ei ole muuttanut EU:ta ”geopoliittiseksi toimijaksi”, joka kykenee seisomaan itsenäisesti maailmannäyttämöllä ja puolustamaan etujaan, kuten hän oli julistanut puheenjohtajuuskautensa alkaessa, mikä saattoi osittain oikeuttaa tämän lähestymistavan. Päinvastoin, koska von der Leyen alistui kyseenalaistamatta Yhdysvaltain strategiaan, hän on tehnyt EU:sta enemmän Yhdysvaltain ”vasallin” (Euroopan ulkosuhteiden neuvoston kahden analyytikon sanoin) [76] kuin koskaan aiemmin. Kuten Orbán hiljattain totesi: ”Eurooppa on luopunut omien etujensa puolustamisesta: kaikki mitä Eurooppa tekee nykyään, on Yhdysvaltain demokraattien ulkopoliittisen linjan ehdoton noudattaminen, jopa oman itsetuhonsa hinnalla. [77] Tästä on suurelta osin kiittäminen von der Leyeniä.
Viimeinen mainitsemisen arvoinen seikka on tapa, jolla von der Leyenin johtama komissio käytti Ukrainan sotaa — ja erityisesti Venäjän disinformaation uhkaa — edistääkseen digitaalisia palveluja koskevan lain (Digital Services Act, DSA) kaltaisen uuden, kaikkialle ulottuvan sensuurijärjestelmän hyväksymistä. Tämä laki, jota von der Leyen alun perin ehdotti vuonna 2019, edellyttää sosiaalisen median alustoja poistamaan kaiken sisällön, jonka komissio itse katsoo olevan ”vihapuhetta” tai ”disinformaatiota” (epämääräisten ja jatkuvasti muuttuvien määritelmien perusteella). Vaikka komissio väittää, että kyse on käyttäjien suojelusta, on helppo ymmärtää, miksi monet uskovat, että perimmäisenä tavoitteena on eriävän mielipiteen sensurointi ja verkkonarratiivin hallinta — erityisesti Venäjän ja Ukrainan sodan kaltaisten erittäin kiistanalaisten kysymysten ympärillä.
Ei ole sattumaa, että Euroopan komission kaikkien aikojen ensimmäinen DSA-raportti [78] keskittyi kokonaan kysymykseen ”venäläisestä disinformaatiosta”. Kuvaavaa on, että raportissa asetetaan ”Kremliin liittoutuneet tilit” — mahdollisesti kaikki tilit, jotka suhtautuvat kriittisesti EU:n ja Naton lähestymistapaan sotaan — lähes samalle tasolle kuin tilit, jotka ovat yhteydessä Venäjän valtioon tai liittyvät siihen. Samaan aikaan komissio on myös tukenut monia muita aloitteita konfliktiin liittyvän ”väärän tiedon” ja ”disinformaation” torjumiseksi.
Kaiken kaikkiaan Ukrainan konflikti on jälleen yksi malliesimerkki kriisin — tai tässä tapauksessa sodan — kautta tapahtuvasta vaivihkaa tapahtuvasta yhdentymisestä, jossa Euroopan komissio käyttää kriisejä edistääkseen ylhäältä alaspäin suuntautuvan toimeenpanovaltansa laajentamista de facto tai de jure, myös sellaisilla aloilla, joilla sillä ei ole virallista toimivaltaa, kuten ulkopolitiikassa sekä puolustus- ja turvallisuusasioissa. Tämä on johtanut EU:n päätöksentekoprosessin jatkuvasti kasvavaan ylikansallistumiseen (ja samalla denationalisoitumiseen ja epädemokratisoitumiseen). Väitetyt ”kertaluonteiset” hätäratkaisut, jotka esitetään riippuvaisiksi siitä, että kriisiin reagoidaan nopeasti — esimerkiksi komissiolle annetaan aiempaa enemmän liikkumavaraa pakotepolitiikan suunnittelussa — synnyttävät uusia institutionaalisia realiteetteja, joista sitten tulee status quo.
Ei siis ole mikään yllätys, että Israelin ja Gazan sodan puhjettua von der Leyen katsoi jälleen kerran aiheelliseksi puhua (ja toimia) koko blokin puolesta. Esimerkiksi viikko Hamasin 7. lokakuuta tekemän terrori-iskun jälkeen hän teki ennalta ilmoittamattoman matkan Israeliin, josta hän ei tiettävästi ollut ilmoittanut kenellekään, ja vahvisti EU:n vankkumattoman tuen Israelille. [79] Hän ei ainoastaan ollut jättänyt neuvottelematta EU:n johtajien kanssa ennen matkaa — tai edes kertonut heille siitä — vaan matkalla hän ei edes välittänyt Euroopan ulkoministerien hyväksymää kantaa, jossa Israelia kehotettiin noudattamaan kansainvälistä oikeutta. Tämä aiheutti jyrkkää kritiikkiä useiden EU:n johtajien ja virkamiesten taholta. ”En ymmärrä, mitä tekemistä komission puheenjohtajalla on ulkopolitiikan kanssa, joka ei kuulu hänen mandaattiinsa”, Nathalie Loiseau, eurooppalainen lainsäätäjä ja Ranskan presidentin Emmanuel Macronin Renew Europe -ryhmän vanhempi jäsen, kirjoitti X:ssä [80].
Jopa Josep Borrell, joka on virallisesti EU:n ulkopolitiikan päällikkö, moitti von der Leyeniä harvinaisen julkisesti sanoen, ettei hänellä ole oikeutta edustaa EU:n ulkopoliittisia näkemyksiä, jotka yleensä sovitetaan yhteen jäsenmaiden kesken. Ulkopolitiikasta päättävät EU:n 27 jäsenvaltion johtajat kansainvälisissä huippukokouksissa, ja ulkoministerit keskustelevat siitä kokouksissa, joita ”minä johdan”, Borrell sanoi toimittajille. [81] Myös EU:n neuvoston puheenjohtaja Charles Michel välitti valtioiden johtajien turhautumisen sanoessaan, että EU oli ”maksanut laskun” von der Leyenin Gazan kriisin hallinnasta, viitaten EU:n imagolle Lähi-idässä aiheutuneeseen vahinkoon ja pahoitellen sitä, että komissio oli antanut lausuntoja ”ilman minkäänlaista oikeutusta”. [82]
Näin saattaa olla, mutta suurin osa EU-johtajista kantaa suuren vastuun tästä tilanteesta. Antaessaan von der Leyenin ja komission laajentaa valtuuksiaan hellävaraisesti, yksi hiljainen vallankaappaus toisensa jälkeen — ensin pandemian aikana, sitten Ukrainan sodan yhteydessä — he ovat myötävaikuttaneet tämän uuden todellisuuden syntymiseen. Ja valitsemalla von der Leyenin uudelleen he ovat varmistaneet, että tämä hiipivä ylikansallistamisprosessi jatkuu tulevina vuosina.
5. Yhteenveto
Olemme nähneet, kuinka kriisi toisensa jälkeen Euroopan komissio, erityisesti von der Leyenin johdolla, on tasaisen ”toimivallan hivuttamisen” ja usein suoranaisen institutionaalisen vallankaappauksen kautta asteittain laajentanut valtaansa ja lisännyt vaikutusvaltaansa aloilla, jotka on perinteisesti varattu kansallisille hallituksille — finanssi- ja rahapolitiikasta kansanterveyteen, ulkopolitiikasta puolustus- ja turvallisuusasioihin. Tämä on johtanut EU:n päätöksentekoprosessin kasvavaan ylikansallistumiseen ja komissioitumiseen (ja sitä seuranneeseen denationalisoitumiseen ja epädemokratisoitumiseen).
Eri toimijoiden, ennen kaikkea von der Leyenin itsensä, poliittisella toiminnalla on luonnollisesti ollut tärkeä rooli tässä prosessissa. Tässä tekstissä on kuitenkin korostettu Euroopan yhdentymisen rakenteellista ja polkuriippuvaista luonnetta ja sitä, että jopa rajallisetkin ylikansallisen yhdentymisen muodot luovat institutionaalisia, aineellisia ja jopa psykologisia polkuriippuvuuksia, jotka tekevät suvereniteetin siirroista väistämättömiä (tai näennäisesti sellaisia) tulevaisuudessa, erityisesti kriisiaikoina.
Tässä mielessä historia on oikeuttanut Euroopan yhdentymisen ensimmäisten isien, kuten Jean Monnet’n ja Robert Schumanin, omaksumat funktionalistiset teoriat. He olivat täysin tietoisia siitä, että Euroopan kansalaiset ja jopa kansalliset hallitukset vastustaisivat kaikkia prosesseja, joiden tavoitteena olisi nimenomaisesti eurooppalaisen supervaltion rakentaminen. Heidän teoriansa perustui siis ”pienten askelten” oppiin, jonka mukaan kansainvälinen yhteistyö olisi aloitettava kansalliset rajat ylittävien erityisten teknisten ja käytännön kysymysten, kuten taloudellisten, sosiaalisten tai ympäristöön liittyvien huolenaiheiden, hallinnoinnilla.
Tämä puolestaan loisi paineita yhdentymisen jatkamiseen, jota todelliset tai suunnitellut kriisit pahentaisivat. Nämä kriisit toimivat yleensä ”fasilitoivina tapahtumina” [83], jotka johtavat kerrannaisvaikutuksiin, joita eivät ohjaa pelkästään hallitusten ”toiminnalliset” (käytännön) tarpeet vaan myös ylikansallisten instituutioiden (kuten Euroopan komission, mutta myös EKP:n ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen) ja sellaisten ryhmien toimet, joiden etujen mukaista on viedä yhdentymisprosessia eteenpäin, vaikka kansalliset hallitukset vastustaisivat sitä. Kuten olemme nähneet, jokainen askel kohti laajempaa ylikansallista yhdentymistä synnyttää itseään vahvistavia suuntauksia, jotka helpottavat uusia askelia samaan suuntaan.
Jos esimerkiksi on luovutettu rahapoliittinen itsemääräämisoikeus ja valuuttakurssipolitiikka EU:lle, kuten euroalueen maat ovat tehneet, puuttuu välineet reagoida itsenäisesti ulkoiseen sokkiin, kuten talous- tai rahoituskriisiin. Tällaisessa tilanteessa teillä ei ole juuri muuta vaihtoehtoa kuin luovuttaa lisää valtaa toimielimelle, joka nyt valvoo näitä välineitä — EU:lle — kuten näimme eurokriisin aikana. Samaan tapaan, kun kohdataan luonteeltaan maailmanlaajuisia tai maanosan laajuisia kriisejä — kuten pandemia tai sota — pelkkä Euroopan unionin kaltaiseen ”monikansalliseen kerhoon” kuuluminen johtaa väistämättä vaatimuksiin yhteisestä EU:n tason ylikansallisesta reaktiosta antamalla komissiolle (tai muille ylikansallisille elimille, kuten EKP:lle) lisää valtuuksia.
Käsitys siitä, että nykyisessä yhä monimutkaisemmassa ja keskinäisriippuvaisemmassa maailmassa yksittäisistä valtioista on tullut yhä voimattomampia ja että niiden olisi siksi ”yhdistettävä” suvereniteettinsa ja siirrettävä se suuremmille ja voimakkaammille ylikansallisille instituutioille, on pitkään ollut yksi EU:n perustavaa laatua olevista myytteistä. Tämä on argumentti, jota käytetään järjestelmällisesti jokaisen kriisin yhteydessä perusteluna ylikansallisen yhdentymisen jatkamiselle. Jos tämä kuitenkin olisi totta, vaikka demokraattista vastuuvelvollisuutta koskeva kysymys jätettäisiinkin syrjään, EU:n aiempien kriisien hallinnan olisi pitänyt johtaa kiistatta myönteisiin tuloksiin ”toiminnallisessa” mielessä, ainakin verrattuna vertailukelpoisiin EU:n ulkopuolisiin maihin.
Tiedämme kuitenkin, että näin ei suinkaan ole. Esimerkiksi EU kärsi rahoituskriisin paljon suuremmista taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista kuin Yhdysvallat, josta kriisi sai alkunsa, mikä johtuu suurelta osin eurojärjestelmän rakenteellisista toimintahäiriöistä, joita ei ole vielä ratkaistu. Lisäksi, kuten tässä tekstissä käsitellään, Covid-19 -toimien keskittäminen komission käsiin johti massiiviseen yritysten voitontavoitteluun, salaisiin (ja mahdollisesti korruptoituneisiin tai jopa suorastaan laittomiin) käytäntöihin ja julkistaloudellisten resurssien valtavaan tuhlaamiseen, josta jäsenvaltiot ja veronmaksajat joutuvat vastaamaan vielä pitkään. Lisäksi EU:n talouden elpyminen pandemian jälkeen on ollut huomattavasti hitaampaa kuin Yhdysvalloissa.
Samoin on hyvin vaikea väittää, että komission keskeinen rooli Venäjän ja Ukrainan sodan hallinnassa ja erityisesti pakotejärjestelmän kehittämisessä ja täytäntöönpanossa olisi johtanut optimaalisiin tuloksiin. Vaikka Orbánin ja muiden korostamat transatlanttisen vasallistamisen laajemmat geopoliittiset seuraukset jätetäänkin huomiotta, nyt tunnustetaan laajalti, että pakotteilla ei ole onnistuttu täysin saavuttamaan asetettua tavoitettaan eli Venäjän talouden lamauttamista, vaan ne ovat itse asiassa ottaneet katastrofaalisesti takapakkia, mikä on sysännyt suuria osia Länsi-Euroopasta taantumaan ja jopa deindustrialisaatioon.
Kaiken kaikkiaan tärkein opetus näyttää olevan se, että ei ole olemassa mitään ilmeistä taloudellista tai käytännöllistä vastapainoa demokraattisen valvonnan ja vastuuvelvollisuuden dramaattiselle menetykselle, joka johtuu kansallisen itsemääräämisoikeuden rapautumisesta, joka liittyy EU:n asteittaisen ylikansallistamisprosessin syvenemiseen. Valvonnan puute päinvastoin vain pahentaa sitä, että voittojen, vallan, ideologian tai yleensä näiden tekijöiden yhdistelmän ajamat voimakkaat eturyhmien edut kaappaavat päätöksentekoprosessin, mikä johtaa ainakin yhteiskunnan kannalta epäoptimaalisiin tuloksiin.
Tässä tekstissä on myös pyritty vastaamaan siihen, miksi jäsenvaltiot ovat muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta sallineet tämän prosessin tapahtua tai jopa aktiivisesti tukeneet sitä siinä määrin, että se on johtanut niiden suhteelliseen syrjäytymiseen EU:n päätöksentekoprosessissa. (Uus)funktionalistisen teorian tarjoaman vastauksen lisäksi — jonka mukaan rajoitettu ylikansallinen yhdentyminen pakottaa hallitukset hyväksymään myöhemmän yhdentymisen, erityisesti kriisiaikoina, halusivat ne sitä tai eivät — osa selityksestä on siinä, miten kansalliset eliitit ovat historiallisesti ”käyttäneet” Eurooppaa väistääkseen kansandemokraattiset paineet kotimaassaan ja määräämään politiikkaa, joka ei muuten olisi ollut poliittisesti toteutettavissa.
Esimerkiksi 1990-luvulta lähtien monien Euroopan maiden kansalliset eliitit alkoivat pitää euroa ”Troijan hevosena”, jonka avulla neoliberaalia politiikkaa voitiin viedä läpi, vaikka sen poliittinen tuki oli vähäinen. Euroopan yhdentymisen vahva kannattaja Kevin Featherstone totesi: ”Sitovat EU-sitoumukset antavat hallituksille mahdollisuuden toteuttaa epäsuosittuja uudistuksia kotimaassaan ja siirtää samalla syytteet ‘EU:n’ niskoille, vaikka ne itse olisivat halunneet tällaista politiikkaa.” [84] Vaikka tutkijat ovat yleensä keskittyneet siihen, miten tämä logiikka on toteutunut talouspolitiikan alalla, samaa logiikkaa voidaan mahdollisesti soveltaa myös muilla aloilla kansanterveydestä ulkopolitiikkaan. Tässä mielessä EU:n voidaan sanoa ilmentävän sitä, mitä valtiotieteilijä Edgar Grande määritteli ”heikkouden paradoksiksi”: kansalliset eliitit siirtävät jonkin verran valtaa ylikansalliselle päätöksentekijälle (jolloin ne vaikuttavat heikommilta), jotta ne voisivat paremmin kestää yhteiskunnallisten toimijoiden painostusta todistamalla, että ”tämä on Euroopan tahto” (jolloin ne tulevat vahvemmiksi). [85]
Näin ollen EU:ta ei pitäisi nähdä pelkästään ylikansallisena viranomaisena, joka loukkaa kansallisvaltioiden itsemääräämisoikeutta (vaikka se on tietysti myös sitä), vaan myös instituutiona, jota vakiintunutta hallintoa kannattavat kansalliset viranomaiset voivat tarvittaessa käyttää omia ”populistisia” vastustajiaan vastaan — ei vain kotimaassa vaan myös muissa maissa. Tapa, jolla Orbánille vihamieliset EU-johtajat ovat näennäisesti ”käyttäneet” Euroopan komissiota painostaakseen Unkaria, myös taloudellisesti, mukautumaan EU:n asialistaan — erityisesti Ukrainan osalta — on hyvä esimerkki tästä dynamiikasta. [8686]
Tämä herättää viimeisen kysymyksen: kun otetaan huomioon EU:n päätöksentekoprosessin hellittämättömän ylikansallistumisen jäsenvaltioille asettamat kasvavat rajoitteet, mitä sellaisen jäsenvaltion, joka todella haluaa säilyttää kansallisen ja demokraattisen itsemääräämisoikeutensa jopa EU:n ja muiden jäsenvaltioiden toiveiden vastaisesti, pitäisi tehdä?
Jos äärimmäisiä ratkaisuja, kuten EU:sta/eurosta eroamista, ei ole, Euroopan komission nykyinen kehitys viittaa siihen, että jäsenvaltioiden on kiireesti päästävä yhteisymmärrykseen institutionaalisista uudistuksista, jotta komission kasvavaa valtaa voidaan tasapainottaa vahvemmalla demokraattisella valvonnalla. On otettava käyttöön mekanismeja, joilla lisätään komission päätöksentekoprosessien avoimuutta ja varmistetaan, että jäsenvaltioilla — ja erityisesti kansallisilla parlamenteilla — on merkittävämpi rooli EU:n politiikan muotoilussa. Lisäksi tarvitaan poisjääntivaihtoehtoja niille jäsenvaltioille, jotka ovat eri mieltä enemmistökonsensuksesta. Ilman tällaisia uudistuksia EU:n demokraattinen taantuma vain pahenee.
Lähdeviitteet
Lähde: https://brussels.mcc.hu/uploads/default/0001/01/7666e85398a4a98b88a3095b7de70ff37f740172.pdf