Me allekirjoittaneet Latinalaisen Amerikan ja Euroopan unionin järjestöt vastustamme yhtenäisesti EU:n ja Mercosurin välistä kauppasopimusta. Kehotamme poliittisia päättäjiä Atlantin molemmin puolin lopettamaan vihdoin tämän toksisen kauppasopimuksen.

Tätä vanhentunutta kauppasopimusta on neuvoteltu yli 25 vuotta suljettujen ovien takana, eikä siihen ole osallistuttu tai sitä ole tarkasteltu julkisesti. Jopa Euroopan oikeusasiamies on arvostellut Euroopan komission avoimuuden puutetta. Komissio harkitsee nyt äänestysprosessin muuttamista ”jakamalla” sopimuksen, jolloin se voi ohittaa yksittäisten maiden veto-oikeudet. Sadat kansalaisyhteiskunnan järjestöt ja parlamentaarikot ovat tuominneet tämän toimenpiteen hyökkäyksenä demokraattisia prosesseja vastaan. Mikä pahempaa, ne ryhmät, joihin sopimus vaikuttaa eniten — työntekijät, pienviljelijät, alkuperäisyhteisöt ja naiset — on jätetty sopimuksen muotoilun ulkopuolelle, ja he kärsivät kuitenkin sen pahimmista vaikutuksista.

Toksinen diili ihmisille ja planeetalle

Tämä sopimus pahentaa epätasa-arvoista vaihtosuhdetta etelän ja pohjoisen välillä ja ylläpitää uuskolonialistisia kaupparakenteita. Sillä edistetään tuhoisia maatalousmalleja, jotka syrjäyttävät pienviljelijät ja alkuperäisyhteisöt, ja samalla edistetään myrkyllisten maatalouskemikaalien vientiä EU:sta, jopa niiden, jotka on kielletty EU:ssa. Nämä kestämättömät maatalouskäytännöt, myös tehdaskasvatus, uhkaavat elintarvikeomavaraisuutta ja eläinten hyvinvointia molemmilla alueilla.

Mercosur-maiden työntekijät kärsivät työpaikkojen menetyksistä ja olosuhteiden huononemisesta. Naiset menettävät tässä suhteessa vielä enemmän, ja heihin vaikuttaa myös eniten vapaakauppasopimusten kautta edistettävä julkisten palvelujen yksityistäminen. Tutkimukset osoittavat, että sopimus aiheuttaa vakavia taloudellisia riskejä, jotka syventävät eriarvoisuutta entisestään ja haittaavat kestävää kehitystä ja (uudelleen)teollistumista Mercosur-maissa.

Mikään ympäristöä koskeva liite ei voi lieventää pitkän aikavälin vahinkoja, joita tämä sopimus aiheuttaa; se on pelkkää viherpesua. EU:n ja Mercosurin sopimus edistää metsäkatoa, pahentaa ilmastokriisiä ja vie alueemme kauemmas ilmasto-oikeudenmukaisuudesta.

Ei diiliä äärioikeistolaisten ilmastokriisin kieltävien presidenttien kanssa

Sopimuksesta neuvotellaan Argentiinan ja Paraguayn ilmastokriisin kieltävien hallitusten kanssa samaan aikaan, kun metsät palavat — massiivisen metsäkadon seurauksena maatalousbisneksen hyväksi — ja Brasilia kärsii ennennäkemättömistä kuivuuskausista.

Argentiinassa anarkokapitalistiksi itseään kutsuva Javier Milei, joka on aktiivinen jäsen maailmanlaajuisessa äärioikeistolaisessa liikkeessä, on syöksynyt maan kurjuuteen. Köyhyys on noussut ennennäkemättömiin lukemiin, ja perusoikeuksia murskataan. Sosiaalisen oikeudenmukaisuuden protestit tukahdutetaan väkivaltaisesti, yli 60 prosenttia argentiinalaisista lapsista näkee nälkää ja keskeisiä palveluja, kuten koulutusta ja terveydenhuoltoa, puretaan. Milein katastrofaalisen politiikan ja tämän vanhentuneen kauppasopimuksen yhdistelmä on resepti katastrofiin.

Geopolitiikkaa ei korjata neokoloniaalisilla kauppasopimuksilla

Poliitikot, jotka ajavat tätä sopimusta Kiinan vaikutusvallan torjumiseksi Mercosurin alueella, ovat vapaakauppaideologian loukussa, jossa yritysten voitot asetetaan ihmisten ja planeetan edelle. Vaikka siteiden vahvistaminen on kiistatta välttämätöntä, se edellyttää solidaarisuutta, tasa-arvoa, yhteistyötä, kestävyyttä ja demokratiaa — ei kaupan epäsymmetrioiden syventämistä. Tämä ei päde ainoastaan EU:n ja Mercosurin väliseen kauppasopimukseen, vaan myös EU:n ja Meksikon sekä EU:n ja Chilen välisten vapaakauppasopimusten ”nykyaikaistamiseen”, jotka molemmat ovat yhtä ongelmallisia.

Ratkaisu on selvä:

Poliittisten päättäjien Atlantin molemmin puolin on kunnioitettava ihmisoikeuksia, sosiaalisia, ilmasto- ja ympäristösitoumuksiaan ja lopetettava nämä toksiset kauppaneuvottelut välittömästi.

Uusi kauppa — joka perustuu solidaarisuuteen, demokratiaan, keskinäiseen yhteistyöhön ja tasa-arvoon — on mahdollista!

Pysäytetään EU-Mercosur NYT!

Allekirjoittajat:

Globaalit ja alueelliset organisaatiot

1. Amigos de la Tierra América Latina y el Caribe (ATALC)
2. bilaterals.org
3. CADTM AYNA (Comité para la Abolición de las Deudas Ilegítimas / Abya Yala – Nuestra América)
4. CADTM Internacional
5. CCSCS Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur
6. CIDSE
7. Climate Action Network America Latina (CANLA)
8. Climate Action Network Europe
9. Compassion in World Farming EU
10. Confederación Latinoamericana y del Caribe de Trabajadores Estatales (CLATE)
11. Corporate Europe Observatory (CEO)
12. Ekō
13. EU LAT Network
14. Eurogroup for Animals
15. European Coordination Via Campesina (ECVC)
16. European Environmental Bureau
17. European Trade Justice Coalition
18. Fair Trade Advocacy Office
19. Fern
20. Foodwatch International
21. Friends of the Earth Europe
22. Friends of the Earth International
23. Global Forest Coalition
24. GRAIN
25. Jubilados Docentes
26. Jubileo Sur Américas
27. Mighty Earth
28. Oilwatch Latinoamerica
29. Oxfam
30. Pacto Ecosocial e Intercultural del Sur
31. Plataforma América Latina y el Caribe Mejor Sin TLC
32. PSI (Public Services International)
33. Publish What You Pay
34. Resumen Latinoamericano
35. African Coalition on Green Growth (ACGG)
36. Transnational Institute
37. WIDE+

Kansalliset organisaatiot

38. Ambiente Es Todo del FPDSCP (Frente Popular Darío Santillán Corriente Plurinacional), Argentina
39. Argentina Mejor Sin TLC, Argentina
40. Asamblea de Las Heras por el Agua Pura de Mendoza , República Argentina
41. Asamblea por un MAR LIBRE de petroleras, Argentina
42. Asociación Argentina de Abogadxs Ambientalistas y Colectivo de Acción por la Justicia Ecosocial, Argentina
43. Asociación Civil Lola Mora, Argentina
44. ATTAC Argentina, Argentina
45. Autoconvocatoria por la Suspensión del Pago e Investigación de la Deuda, Argentina
46. Buenos Aires Insoumise, Argentina
47. Campaña Plurinacional NO al RIGI , Argentina
48. Central de Trabajadores y Trabajadoras de la Argentina, Argentina
49. Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Argentina
50. Colectivo Semillas Autoconvocadas, Argentina
51. Collectif Solidaires, Argentina
52. Confederación General del Trabajo de la República Argentina, Argentina
53. Cooperativa de Producción Agroecológica CoPA, Argentina
54. Coordinadora Plurinacional Basta de Falsas Soluciones , Argentina
55. Corriente Política de Izquierda, Argentina
56. Corriente Política Marabunta, Argentina
57. Diálogo 2000 – Jubileo Sur Argentina, Argentina
58. Frente de organizaciones en lucha, Argentina
59. Fundación de Investigaciónes Sociales y Políticas (FISYP, Argentina
60. Grupo de Estudios sobre América Latina y el Caribe (GEAL-IEALC/UBA), Argentina
61. Iniciativa Arcoiris de Ecología Política, Argentina
62. Lof Rankülche Ngürrü Mapu mew Vedia provincia de Buenos Aires Comunidad Mapuche Rankül, Argentina
63. Multisectorial golfo San Matías, República Argentina
64. Museo del Hambre, Argentina
65. Observatorio Petrolero Sur, Argentina
66. SoliVerde – Collectif Solidaires, Argentine
67. Somos Pueblo, Argentina
68. Tierra Nativa / Friends of the Earth Argentina, Argentina
69. AK EUROPA, Austria
70. Anders Handeln Austria, Austria
71. Attac Austria, Austria
72. Austrian Trade Union Federation (ÖGB), Austria
73. DKA Austria – Dreikönigsaktion der Katholischen Jungschar, Austria
74. GLOBAL 2000 – Friends of the Earth Austria, Austria
75. KOO (Koordinierungsstelle der Österreichischen Bischofskonferenz), Austria
76. ÖBV-Via Campesina Austria, Austria
77. Welthaus Diözese Graz-Seckau, Austria
78. WIDE Austria – Network for Women´s Rights and Feminist Perspectives in Development, Austria
79. 11.11.11, Belgium
80. ACV-CSC, Belgium
81. Autre Terre, Belgium
82. Broederlijk Delen, Belgium
83. Canopea, Belgium
84. Collectif Triage, Waterloo, Belgium
85. Crabe asbl, Belgique
86. DBA, Belgium
87. Eco-Vie asbl, Belgique
88. Ecole Paysanne Indépendante, Belgique
89. Entraide et Fraternité, Belgium
90. Ferme Jungen, Belgium
91. FIAN Belgium, Belgium
92. Food & Water Action Europe, Belgium
93. FUGEA, Belgique
94. Humundi, Belgium
95. Iles de Paix, Belgique
96. La Hulpe Environnement, Belgium
97. Le Réseau des GASAP, Belgium
98. Les Amis de la Terre – Belgique asbl, Belgium
99. Les P’tits Dons de Pétillons asbl, Belgium
100. Mouvement d’Action Paysanne, Belgium
101. Mouvement DEMAIN, Belgique
102. Natagora, Belgium
103. Red europeo de Comités Oscar Romero, Belgium
104. Rencontre des Continents, Belgique
105. Réseautransition.be, Belgium
106. Rise for climate Belgium, Belgium
107. Solidagro, Belgium
108. Solidair met Guatemala, Belgium
109. Solsoc, Belgium
110. Terre-en-vue, Belgium
111. UNAB – Union des agriculteurs·rices bio de Wallonie, Belgium (Wallonia)
112. vzw Climaxi, Belgium
113. ULB-Coopération, Belguim
114. Fundación AGRECOL Andes, Bolivia
115. Fundacion Gaia Pacha, Bolivia
116. Fundación PASOS , Bolivia
117. Movimiento Agroecologico Boliviano, Bolivia
118. Plataforma Boliviana Frente al Cambio Climático, Bolivia
119. Centre for Climatology and Applied Research, Botswana
120. Southern Africa Climate Change Coalition, Botswana
121. AMA – Articulação de Mulheres do Amazonas, Brasil
122. Amigas da Terra Brasil / Friends of the Earth Brazil, Brasil
123. APIB – Articulation of the Indigenous Peoples of Brazil, Brazil
124. Articulação Agro é Fogo / Conselho Pastoral dos Pescadores, Brasil
125. Articulação de Mulheres Brasileiras- AMB, Brasil
126. Associação Alternativa Terrazul, Brasil
127. Associação Brasileira Interdisciplinar de AIDS, Brasil
128. Associação Comunitária de Educação em Saúde e Agricultura – ACESA, Brasil
129. Associação de Agroecologia do ABC, Brasil
130. Associação SEDUP – Serviço de Educação Popular, Brasil
131. Associação Vianei de Cooperação e Intercâmbio no Trabalho, Educação, Cultura e Saúde, Brasil
132. Cáritas Brasileira, Brasil
133. CEAP -Centro de Educação e Assessoramento Popular, Brasil
134. Central Única dos trabalhadores, Brasil
135. Centro Dandara de Promotoras Legais Populares, Brasil
136. Centro de Agricultura Alternativa Vicente Nica, Brasil
137. Centro Ecológico, Brasil
138. Clima de Eleição, Brazil
139. Coletivo Mulher Vida, Brasil
140. Comissão Pastoral da Terra – MS, Brasil
141. Comissao socioambiental Frei Tito de Alencar, Brasil
142. ESPLAR – Centro de Pesquisa e Assessoria, Brasil
143. FAOR Fórum da Amazônia Oriental, Brasil
144. FASE, Brasil
145. Federação Nacional dos Enfermeiros, Brasil
146. Forum Brasileiro de Ongs e Movimentos Sociais pelo Meio Ambiente – FBOMS, Brasil
147. Fórum da Amazônia Oriental – FAOR, Brasil
148. Fórum de Mulheres da Amazônia Paraense- FMAP, Brasil
149. Fórum Mudanças Climáticas e Justiça Socioambiental, Brasil
150. Frente Brasileira Contra os Acordos Mercosul-UE e Mercosul-EFTA, Brasil
151. Grupo de Trabalho sobre Propriedade Intelectual, Brasil
152. Instituto Cordilheira, Brasil
153. Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), Brasil
154. Instituto Eqüit – Gênero Economia e Cidadania Global, Brasil
155. Instituto Políticas Alternativas para o Cone Sul- PACS, Brasil
156. ISP Brasil, Brasil
157. Jubileu Sul Brasil, Brasil
158. Justiça nos Trilhos, Brasil
159. Marcha Mundial das Mulheres, Brasil
160. Movimento das Mulheres Negras da Floresta – Dandara, Brasil
161. Movimento de Trabalhadoras e Trabalhadores Sem-Teto (MTST), Brasil
162. Movimento dos Atingidos por Barragens – MAB, Brasil
163. Movimento Pela Soberania Popular na Mineração (MAM), Brasil
164. Movimento SOS Chapada dos Veadeiros, Brasil
165. PAD (Processo de Articulação e Diálogo), Brasil
166. REBRIP – Rede Brasileira pela Integração dos Povos, Brasil
167. Rede de Intercâmbio de Tecnologias Alternativas, Brasil
168. Serviço de Assistência Rural e Urbano – SAR, Brasil
169. Sindicato dos Enfermeiros do Estado de São Paulo (SEESP), Brasil
170. Terramar, Brasil
171. Climate Action for Lifelong Learners (CALL), Canada
172. Chile Mejor sin TLC, Chile
173. Cedetrabajo, Colombia
174. Réseau des Organisations de la Société Civile pour le Developpement du Tonkpi (ROSCIDET), Côte d’Ivoire
175. Hnutí DUHA / Friends of the Earth Czech Republic, Czechia
176. Forests of the World, Denmark
177. Global Aktion, Denmark
178. NOAH / Friends of the Earth Denmark, Denmark
179. OMASNE, Ecuador
180. Acción Ecológica, Ecuador
181. Centro de Documentación en Derechos Humanos “Segundo Montes Mozo SJ” (CSMM), Ecuador
182. CESTA Amigos de la Tierra, El Salvador
183. Amigas de la Tierra / Friends of the Earth Spain, España
184. Asociación por la Paz y los Derechos Humanos Taula per Mèxic, Catalunya
185. Attac España, España
186. Cátedra UNESCO de desarrollo humano sostenible, UdG, España
187. CGT – Confederación General del Trabajo, España
188. CICrA Justícia Ambiental, España
189. COAG-Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos, Spain
190. Extinction Rebellion Málaga, España
191. Iniciática Cambio Personal y Justicia Global, España
192. La Coordinadora de Organizaciones para el Desarrollo-España, España
193. Observatori del Deute en la Globalització, Spain
194. Salva la Selva, España
195. SETEM Catalunya, Spain
196. Ecologistas en Acción, España
197. Entrepueblos-Entrepobles-Entrepobos-Herriarte, Estado Español
198. Paz Con Dignidad (OMAL), Estado Español
199. Estonian Green Movement / Friends of the Earth Estonia, Estonia
200. ELA euskal sindikatua, Euskal Herria
201. LAB sindikatua, Euskal Herria
202. Friends of the Earth Finland, Finland
203. Action non-violente COP21 (ANV-COP21), France
204. ActionAid France, France
205. Agir Pour L’Environnement, France
206. AGTER, France
207. Aitec, France
208. Alofa Tuvalu, France
209. Alternatiba, France
210. Amap de la soupe aux Cailloux, France
211. AMAP Paniers d’ici, France
212. Amis de la Terre Côte d’Or, France
213. Amis de la Terre France / Friends of the Earth France, France
214. Association CRI-AC !, France
215. Attac Artois -Ternois – La Gohelle, France
216. Attac Dordogne, France
217. ATTAC Finistère, France
218. Attac France, France
219. ATTAC Moselle, France
220. ATTAC Nîmes, France
221. ATTAC Pays Basque, France
222. Bio Consom’acteurs, France
223. BIOAMAP, France
224. Bloom, France
225. CADTM France, France
226. Canopée, France
227. CCFD-Terre Solidaire, France
228. CFSI, France
229. Collectif national Stop Mercosur, France
230. Confédération Générale du Travail (CGT), France
231. Confédération paysanne, France
232. CRID, France
233. CTC-42, France
234. DLS ip, France
235. Eau Secours 62, France
236. Extinction Rebellion France, France
237. FADEAR, France
238. Fédération Artisans du Monde, France
239. Foodwatch France, France
240. France Amérique latine FAL, France
241. France Nature Environnement, France
242. FSU, France
243. Générations Futures, France
244. Ingénieurs Sans Frontières, France
245. ISF Agrista, France
246. JDMO-AGRI, France
247. Les Amis du Monde diplomatique, France
248. LORAMAP Réseau Lorrain des AMAP, France
249. MAN Centre Alsace, France
250. MIRAMAP – Mouvement Inter-Régional des AMAP, France
251. Mouvement national lycéen (MNL), France
252. Notre Affaire A Tous, France
253. Peuples Solidaires, France
254. Peuples Solidaires Doubs, France
255. Peuples solidaires Le Mans – La Suze, France
256. Peuples solidaires Nancy, France
257. Peuples solidaires pays d’aubagne, France
258. Peuples solidaires région lilloise, France
259. Réseau Action Climat France, France
260. SAS Champ’etre, France
261. Slow Food en France, France
262. SOL Alternatives Agroécologiques et Solidaires, France
263. Terre & Humanisme, France
264. Union Syndicale Solidaires, France
265. Aktion GEN-Klage, Germany
266. Aktionsgemeinschaft Solidarische Welt e.V., Germany
267. Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL) e.V., Deutschland
268. Association of Ethical Shareholders Germany, Germany
269. Attac Berlin, Germany
270. ATTAC Frankfurt/Main, Germany
271. Attac Germany, Germany
272. Attac Hamburg, Germany
273. Berliner Wassertisch, Germany
274. Bloque Latinoamericano Berlin, Germany
275. Buendnis Gerechter Welthandel Muenchen, Germany
276. Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) e.V., Germany
277. BUND Landesverband Hessen e.V., Germany
278. BUNDjugend / Young Friends of the Earth Germany, Germany
279. Bündnis “Gemeinsam gegen die Tierindustrie”, Germany, Austria
280. Bündnis Gerechter Welthandel Darmstadt, Germany
281. Christians for Future, Germany
282. Christians For Future Hannover, Germany
283. Christliche Initiative Romero e.V., Germany
284. Colombia Network Germany, Germany
285. Coordination gegen BAYER-Gefahren (CBG), Germany
286. DEAB e.V. (Dachverband Entwicklungspolitik Baden-Württemberg), Deutschland
287. DGB Ortsverband Griesheim, Germany
288. Eine-Welt-Forum Mannheim e.V., Germany
289. Ernährungsrat Münster e. V., Germany
290. FARBE eV Freiburg, Germany
291. FDCL-Center for Research and Documentation Chile-Latin America, Germany
292. FIAN Deutschland e.V., Germany
293. foodsharing e.V., Germany
294. German NGO Forum on Environment & Development, Germany
295. Gesellschaft für bedrohte Völker, Germany
296. GEW Hessen, Germany
297. Heidelberger Bündnis für gerechten Welthandel, Deutschland
298. IG NAchbau, Deutschland
299. Informationsstelle Lateinamerika (ila) e.V. Bonn, Germany
300. Informationsstelle Peru e.V., Germany
301. KlimaEntscheid Münster, Germany
302. Klimanetz Heidelberg, Deutschland
303. KoBra – Kooperation Brasilien e.V., Germany
304. Konstanzer Bündnis für gerechten Welthandel, Deutschland
305. LSV, Deutschland
306. LSV EL/NOH, Germany
307. Mannheimer Bündnis gerechter Welthandel, Deutschland
308. Misereor, Germany
309. Nachrichtenpool Lateinamerika e.V., Germany
310. NaturFreunde Deutschlands, Deutschland
311. Naturfreunde Mannheim, Deutschland
312. Netzwerk gerechter Welthandel, Germany
313. Netzwerk Gerechter Welthandel Baden-Württemberg, Deutschland
314. Netzwerk Solidarische Landwirtschaft e.V., Germany
315. Ökumenisches Büro für Frieden und Gerechtigkeit e.V. (Oficina para la Paz y la Justicia en Munich), Alemania
316. Parents and People for Future Mannheim, Germany
317. Parents for Future Bonn, Germany
318. Parents For Future Hannover, Germany
319. PowerShift e.V., Germany
320. PRO MenschNatur Mittelbaden, Deutschland
321. ProWaldProWind Heidelberg, Germany
322. Rettet den Regenwald, Germany
323. Robin Wood e.V., Germany
324. Slow Food Pfaffenwinkel, Germany
325. treemedia e.V., Germany
326. Umweltinstitut München, Germany
327. Urgewald, Germany
328. VCD Regionalverband Münsterland, Germany
329. Ver.di Südhessen, Germany
330. Waldwende Heidelberg, Germany
331. Weltladen e.V., Deutschland
332. Werkhof Darmstadt e.V., Germany
333. Werkstatt Ökonomie e.V., Germany
334. Initiative 136, Greece
335. Naturefriends Greece, Greece
336. Instituto para el Futuro Común Amerindio IFCA, Honduras
337. Clean Air Action Group, Hungary
338. Green Action Association, Hungary
339. Magosfa Foundation, Hungary
340. Magyar Természetvédők Szövetsége / Friends of the Earth Hungary, Hungary
341. An Claíomh Glas, Ireland
342. An Taisce-The National Trust for Ireland, Ireland
343. Environmental Law Ireland, Ireland
344. Friends of the Earth Ireland, Ireland
345. Talamh Beo, Ireland
346. Attac Italia, Italia
347. Coordinamento nord sud del mondo, Italia
348. ASTM (Action Solidarité Tiers Monde asbl), Luxembourg
349. Mouvement Ecologique asbl, Luxembourg
350. Asociación Ecológica Santo Tomás, A.C., Mexico
351. Centro de Promoción y Educación Profesional “vasco de Quiroga”, Mexico
352. Enlace Comunicación y Capacitación A.C., México
353. Fronteras Comunes, Mexico
354. NEB No es Basura, México
355. Otros Mundos Chiapas, México
356. RMALC, México
357. ECO-TIRAS International Association of River Keepers, Moldova
358. Centre for Research on Multinational Corporations (SOMO), Netherlands
359. FNV Dutch Trade Union, Netherlands
360. Foodwatch, Netherlands
361. Handel Anders! coalitie, Netherlands
362. Water Justice and Gender, Netherlands
363. Both ENDS, Netherlands
364. Milieudefensie, Netherlands
365. Platform Aarde Boer Consument, Netherlands
366. Voedsel Anders NL, Netherlands
367. Working group Food Justice, Netherlands
368. Latin-Amerikagruppene i Norge, Norway
369. Rainforest Foundation Norway, Norway
370. Articulación de ollas populares “PYKU’I”, Paraguay
371. BASE Investigaciones Sociales (BASE-IS), Paraguay
372. Comité Estudiantil Félix H. Agüero, Paraguay
373. Heñói, Paraguay
374. Plataforma Paraguay Mejor Sin Libre Comercio, Paraguay
375. Savia, Paraguay
376. SOBREVIVENCIA / Friends of the Earth Paraguay, Paraguay
377. Sociedad de Economía Política del Paraguay, Paraguay
378. Red Peruana por una Globalización con Equidad (RedGE), Perú
379. Polish Ecological Club in Gliwice, Poland
380. Polish Zero Waste Association, Poland
381. BioPorto – Grupo de Acção Ambiental, Portugal
382. Ecomood Portugal, Portugal
383. FAPAS – Associação Portuguesa para a Conservação da Biodiversidade, Portugal
384. Íris – Associação Nacional de Ambiente, Portugal
385. Plataforma Transgénicos Fora, Portugal
386. Rede Para o Decrescimento, Portugal
387. Reforma Florestal Já-Por Pedrógão por Portugal, Portugal
388. TROCA- Plataforma por um Comércio Internacional Justo, Portugal
389. Batani Foundation, Russia/USA
390. Focus, Association for Sustainable Development / Friends of the Earth Slovenia, Slovenia
391. GADIP, Gender and Development in Practice, Sweden
392. Jordens Vänner / Friends of the Earth Sweden, Sweden
393. NOrdBruk, Sweden
394. Solifonds, Switzerland
395. Genç Düşünce Enstitüsü, Türkiye
396. Fresh Eyes, United Kingdom
397. Global Witness, UK
398. Brighter Green, U.S.
399. Casa de Sara, United States
400. Local Futures, USA
401. Strategies for Ethical & Environmental Development (SEED), United States
402. REDES-AT/Amigos de la Tierra Uruguay, Uruguay
403. Emmaus International, Zimbabwe
404. Zimbabwe Climate Change Coalition, Zimbabwe

Lähde: https://europeantradejustice.org/eu-mercosur-nov2024/

kirjoittajat: Zsolt Darvas, Lennard Welslau, Jeromin Zettelmeyer

Tiivistelmä

EU:n perustamissopimuksen mukaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden on pidettävä budjettialijäämänsä alle 3 prosentissa suhteessa BKT:hen ja julkisen velkansa alle 60 prosentissa suhteessa BKT:hen. Uusi kehikko näiden sääntöjen täytäntöönpanemiseksi perustuu maakohtaisiin velan kestävyysanalyyseihin (debt sustainability analyses, DSA), ja siinä käytetään yhtä indikaattoria, julkisten menojen mittaria, finanssipolitiikan vuotuisena tavoitteena. Nämä muutokset ovat tervetulleita. Julkisen talouden kestävyyden arvioimiseksi on paljon parempi keskittyä velkaantumiskehityksen todennäköiseen kehitykseen kuin luottaa yksinkertaisiin numeerisiin sääntöihin. Julkiset menot ilman veropolitiikan muutoksia ovat paljon parempi finanssipolitiikan tavoite kuin alijäämä, koska ne ovat hallituksen hallinnassa eivätkä voi johtaa myötäsykliseen finanssipolitiikkaan (menojen ylilyönti hyvinä aikoina, julkisen talouden leikkaukset huonoina aikoina). Nämä piirteet voivat lisätä kehikon tehokkuutta ja parantaa sen noudattamista.

Uuteen kehikkoon sisältyy kuitenkin myös numeerisia suojatoimia, joilla varmistetaan velan ja alijäämän supistamisen vähimmäistahti. Nämä saattavat korvata DSA:han perustuvat vaatimukset ja heikentää uusien sääntöjen perusteita ja kannustimia niiden noudattamiseen. Suojalausekkeet voivat myös aiheuttaa myötäsyklisyyttä ja, mikä vielä tärkeämpää, jarruttaa julkisten investointien kasvua.

Laskelmiemme mukaan uusi kehikko edellyttää suurvelkaisilta mailta kunnianhimoisia julkisen talouden sopeutustoimia, vaikkakin vähemmän kuin aiempi kehikko olisi edellyttänyt. Numeeriset suojatoimet eivät ole merkittävä rajoitus kehikon ensimmäisellä soveltamiskerralla vuonna 2024 lukuun ottamatta Suomea. Seuraavassa sovelluksessa vuonna 2028 ne merkitsevät Ranskalle ja Italialle suurempaa julkisen talouden sopeutusta kuin mitä DSA ja 3 prosentin viitearvo edellyttävät.

Uusien finanssipoliittisten sääntöjen ja pitkälti muuttumattoman liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn johdonmukaisuudesta ei ole varmuutta, ja on epäselvää, vaikuttavatko ehdotetut uudistukset ja investoinnit DSA:han. Tämä voi haitata kehikon onnistunutta soveltamista.

Suosittelemme, että liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn olisi tehtävä sama mukautus kuin alijäämäarviointiin, että ehdotettujen investointien ja uudistusten määrällisten vaikutusten arvioimiseksi olisi kehitettävä menetelmä ja että alijäämäarviointimenetelmiä olisi tarkistettava. Jos EU:n jäsenvaltioiden investointisuunnitelmat eivät kokonaisuudessaan täytä vihreiden julkisten investointien aukkoa, suosittelemme uutta EU:n välinettä tällaisten investointien edistämiseksi.

Olemme kiitollisia Lucio Penchille laajoista kommenteista aiempaan luonnokseen.

Euroopan unionin finanssipoliittisissa säännöissä asetetaan rajat kansallisille budjettialijäämille ja julkiselle velalle, joita jäsenmailla voi olla terveen julkisen talouden varmistamiseksi. Säännöt rajoittavat sitä, että julkiset menot ylittävät julkiset tulot. Pääsäännöt vahvistettiin Maastrichtin sopimuksessa vuonna 1992, ja yksityiskohtaiset säännöt kodifioitiin vakaus- ja kasvusopimuksessa vuonna 1997. [kts. 1] Vakaus- ja kasvusopimusta on sittemmin tarkistettu useita kertoja. COVID-19-pandemian ja sitä seuranneen energiakriisin seurauksena Euroopan finanssipoliittiset säännöt keskeytettiin vuosiksi 2020-2023 ja otettiin uudelleen käyttöön vuodesta 2024 alkaen. Euroopan komissio aloitti sääntöjen tarkistamisen vuonna 2020, mutta pandemia keskeytti sen. Uudelleentarkastelu aloitettiin uudelleen lokakuussa 2021, ja sen tuloksena laadittiin ajantasaistetut finanssipoliittiset säännöt, jotka tulivat voimaan huhtikuun 2024 lopussa. Tämä oli tärkeä askel. Uudet säännöt määrittävät julkisen talouden vakauttamisvaatimukset ja siten kansallisen finanssipolitiikan kyvyn vastata kansallisiin ja eurooppalaisiin haasteisiin.

Tässä toimintapoliittisessa selonteossa esitetään yhteenveto uuden finanssipoliittisen kehikon pääpiirteistä verrattuna aiempaan kehikkoon [2, Paljon yksityiskohtaisempi selonteko löytyy Penchin (2024b) julkaisusta.], arvioidaan sen vaikutuksia julkisen talouden sopeuttamiseen Euroopan komission toukokuun 2024 ennusteiden perusteella (viimeisin ennuste tätä kirjoitettaessa) ja arvioidaan lyhyesti sen ansioita ja puutteita. Annamme myös muutamia suosituksia siitä, miten komission ja neuvoston olisi käsiteltävä kehikon avoimia kohtia, kun se pannaan ensimmäisen kerran täytäntöön myöhemmin tänä vuonna.

Bruegel Policy Brief 10/24, ”The implications of the European Union’s new fiscal rules”, liitteet löytyvät täältä. Kopiointikoodi on saatavilla täältä.

1. Uuden kehikon pääelementit

Kuten edeltäjänsä, myös uusi kehikko perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 126 artiklaan ja sen pöytäkirjaan N:o 12 [3, saatavilla täällä ja täällä]. Niissä asetetaan EU:n hallituksille hyvää finanssipoliittista käyttäytymistä koskevat normit sekä liiallisia alijäämiä koskeva menettely, jota sovelletaan niitä maita vastaan, jotka eivät täytä näitä normeja.

• EU:n jäsenvaltioiden on sekä pidettävä julkisen talouden alijäämänsä alle 3 prosentissa suhteessa BKT:hen, ellei poikkeama ole vähäinen ja tilapäinen, että pidettävä julkisen talouden bruttovelka alle 60 prosentissa suhteessa BKT:hen, ellei velka ”supistu riittävästi ja lähesty viitearvoa [eli 60 prosenttia] tyydyttävää vauhtia” (126 artiklan 2 kohta).
• Liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn kuuluu prosessi, jossa Euroopan komissio julistaa alijäämän liialliseksi ja ehdottaa julkisen talouden korjaavaa sopeuttamista. Kun EU:n jäsenvaltiot ovat hyväksyneet tämän neuvostossa, asianomaisen maan odotetaan toteuttavan sopeutuksen. Jos näin ei tapahdu, menettely voi johtaa tilanteen kärjistymiseen ja mahdollisesti taloudellisiin seuraamuksiin. Merkittäviä sanktioita ei ole koskaan määrätty, mutta on jonkin verran näyttöä siitä, että liiallisia alijäämiä koskeva menettely on luonut kannustimia pitää alijäämät alle 3 prosentin (Caselli ja Wingender, 2021).

Suurin ero vanhan vakaus- ja kasvusopimuksen ja uuden kehikon välillä on kriteereissä, joilla määritetään, onko velka, jonka osuus ylittää 60 prosenttia, ”riittävän pienenevä ja lähestyy viitearvoa tyydyttävää vauhtia”. Sekä vanhassa että uudessa kehikossa tähän liittyy keskipitkän aikavälin tavoite, jolla on tarkoitus varmistaa, että velka vähenee riittävästi. Siihen sisältyy myös kriteerejä, joilla määritetään, onko maa saavuttamassa tätä tavoitetta. Vanhassa ja uudessa kehikossa tavoite ja sen saavuttaminen määritellään kuitenkin hyvin eri tavoin.

Vanhassa vakaus- ja kasvusopimuksessa päätavoite, jota kutsuttiin keskipitkän aikavälin tavoitteeksi (medium term objective, MTO), asetettiin rakenteellisen rahoitusaseman kokonaistasapainona (overall structural balance, SB), joka puhdistaa julkisen talouden tasapainon suhdannetekijöistä (kuten tilapäisesti alhaisista verotuloista taantuman aikana) ja kertaluonteisista finanssipoliittisista toimenpiteistä (kuten pankkien pelastamiskustannuksista vuoden 2008 maailmanlaajuisen kriisin jälkeen). Vuonna 2023 maakohtaiset keskipitkän aikavälin tavoitteet vaihtelivat -1 prosentin ja +0,75 prosentin välillä. Keskipitkän aikavälin tavoite laskettiin kolmen kriteerin perusteella, joista kaksi perustui kaavoihin. Vaikka kaavojen syöttötiedot olivat järkeviä — esimerkiksi maille, joilla oli korkeampi velka ja suuremmat väestön ikääntymiseen liittyvät kustannukset, määrättiin korkeammat keskipitkän aikavälin tavoitteet — näiden vaikutusten vaikutusten laskemiseksi käytetyt numeeriset parametrit olivat melko tapauskohtaisia [4, Velkavaatimuksen kaava oli seuraava: Keskipitkän aikavälin tavoite=〖Tase〗_(velan vakauttaminen (60 % BKT:stä))+α*Vanhenemiskustannukset+〖Ponnistelut〗_(velan vähentäminen)]. Ensimmäinen oikeanpuoleinen termi edustaa julkisen talouden tasapainoa, joka vakiinnuttaisi velkasuhteen 60 prosenttiin suhteessa BKT:hen, ja toinen ”edustaa julkisen talouden sopeutusta, joka kattaisi murto-osan ikääntymiseen liittyvien menojen ennustetun kasvun nykyarvosta, jossa α=33 prosenttia ja ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset vastaavat ikääntymisestä aiheutuvien kustannusten kasvun diskontattua arvoa, joka on laskettu äärettömän pitkälle aikavälille”, ja kolmas ”edustaa velan vähentämiseen tähtäävää lisäpyrkimystä, joka koskee erityisesti niitä jäsenvaltioita, joiden julkisen talouden bruttovelka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen. Se noudattaa jatkuvaa lineaarista funktiota: Se takaa 0,2 prosentin lisäponnistuksen suhteessa BKT:hen, kun velka on 60 prosenttia, ja edellyttää 1,4 prosentin lisäponnistusta suhteessa BKT:hen, kun velkasuhde on 110 prosenttia suhteessa BKT:hen” (Euroopan komissio, 2019, s. 12). Toinen kaava perustui tuotantokuilujen keskihajontaan riittävän varmuusmarginaalin varmistamiseksi suhteessa 3 prosentin BKT:hen suhteutettuun alijäämän viitearvoon. Kolmas vaatimus oli vähimmäiskynnys euroalueeseen ja valuuttakurssimekanismiin osallistuville maille: -1 prosenttia maille, joiden velkasuhde on alle 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja -0,5 prosenttia maille, joiden velkasuhde on korkeampi.]. Odotettuja ikääntymiskustannuksia lukuun ottamatta velkadynamiikan odotetuilla taustatekijöillä — kuten reaalikoroilla tai reaalikasvulla — ei ollut merkitystä keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamisessa.

Jos maan rakenteellinen rahoitusasema ei ollut jo keskipitkän aikavälin tavoitteen tasolla tai sen yläpuolella, maan oli täytettävä useita kriteerejä, jotta sen katsottaisiin täyttävän vaatimukset. Sen rakenteellisen rahoitusaseman oli peruslähtökohtana kasvettava 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa, ja julkisten reaalimenojen kasvun oli oltava potentiaalista kasvua alhaisempi. Lisäksi maiden, joiden julkinen velka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, odotettiin vähentävän velkaantumistaan vuosittain vähintään 1/20 todellisen velkatason ja 60 prosentin viitearvon välisestä erosta. Jos tätä 1/20 velan vähentämistä koskevaa sääntöä ei noudatettaisi, voitaisiin käynnistää velkaan perustuva liiallisia alijäämiä koskeva menettely (itse asiassa näin ei koskaan tapahtunut, vaikka 1/20-sääntöä rikottiin toistuvasti; ks. Pench, 2024a).

Keskipitkän aikavälin tavoitteeseen perustuvaa kehikkoa kritisoitiin ankarasti — sen monimutkaisuudesta, riippuvuudesta havaitsemattomista ja huonosti estimoitavista muuttujista (tuotantokuilu ja rakenteellinen julkisen talouden rahoitusasema) ja joidenkin numeeristen parametrien mielivaltaisuudesta (Claeys et al., 2016; Darvas et al., 2018; Blanchard et al., 2021; Arnold et al., 2022). Vielä tärkeämpää on, että kehikon päätavoitteita ei saavutettu. Säännösten noudattaminen oli heikkoa, mikä johti siihen, että julkisen velan suhde kasvoi selvästi yli 60 prosentin viitearvon noin puolessa EU-maista. Kehikon syytettiin myös kannustavan myötäsykliseen finanssipolitiikkaan (finanssipolitiikan kiristäminen heikossa taloustilanteessa ja riittämätön vakauttaminen hyvinä aikoina), eikä sillä ole kyetty estämään sitä, eikä se ole myöskään suojannut riittävästi julkisia investointeja (jotka vähenivät erityisesti eurokriisin jälkeisinä vuosina).

Uudessa kehikossa [5, Uusi kehikko koostuu kahdesta asetuksesta: asetuksesta (EU) 2024/1263, jolla korvataan vanhan järjestelmän ennaltaehkäisevä osa, ja asetuksesta 2024/1264, jolla muutetaan liiallista alijäämää koskevaa menettelyä, sekä direktiivistä 2024/1265, jossa vahvistetaan jäsenvaltioiden julkisen talouden kehikkoja koskevat vaatimukset.] on vain yksi toiminnallinen tavoite, joka on nettomenojen kehityskulku neljästä seitsemään vuoden pituisen sopeutuskauden aikana [6, Nettomenot määritellään ”julkisiksi menoiksi, joista on vähennetty korkomenot, harkinnanvaraiset tulotoimenpiteet, unionin ohjelmista aiheutuvat menot, jotka katetaan kokonaan unionin varoista saaduilla tuloilla, unionin rahoittamien ohjelmien osarahoituksesta aiheutuvat kansalliset menot, työttömyyskorvausmenojen suhdanneluonteiset osat sekä kertaluonteiset ja muut väliaikaiset toimenpiteet”.]. Tavoitteena on varmistaa, että ”sopeutuskauden loppuun mennessä, olettaen, että uusia julkisen talouden toimenpiteitä ei toteuteta, julkisen talouden ennustettu velkasuhde saadaan laskemaan tai pysymään uskottavasti laskevalla uralla tai pysymään varovaisesti alle 60 prosentissa suhteessa BKT:hen keskipitkällä aikavälillä” (asetus (EU) 2024/1263). ”Uskottavasti laskeva” tarkoittaa, että velka supistuu vähintään 70 prosentin todennäköisyydellä stokastisen velkakestävyysanalyysin (DSA) perusteella ja että tämän voidaan olettaa tapahtuvan myös ennalta määritellyillä epäsuotuisilla oletuksilla, jotka koskevat korkotasoa, BKT:tä ja julkisen talouden perusjäämää [7, Puitteiden ensimmäisessä soveltamisessa tänä vuonna käytetään Euroopan komission julkaisussa (2024) kuvattua DSA-menetelmää. Uusi työryhmä perustettiin tarkastelemaan menetelmää uudelleen, mikä saattaa johtaa muutoksiin seuraavassa sovelluksessa.]. Näistä edellytyksistä käytetään nimitystä ”DSA-vaatimukset”. Lisäksi nettomenojen kehitysuralla on varmistettava, että aina kun julkisen talouden alijäämä on suurempi kuin 3 prosentin viitearvo suhteessa BKT:hen, se supistuu alle 3 prosenttiin sopeutuskauden loppuun mennessä (”alijäämävaatimus”).

Uudessa kehikossa edellytetään myös, että nettomenojen kehityskaari täyttää tietyt lisäedellytykset (”suojatoimet”) niiden maiden osalta, joiden julkinen velka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen tai joiden alijäämä on yli 3 prosenttia suhteessa BKT:hen:

• Ei taannehtivaa vaikutusta: vuotuinen julkisen talouden sopeutus ei voi kasvaa sopeutuskauden aikana;
• Velan kestävyyttä koskeva suojatoimenpide: velkasuhteen aleneminen vähintään yhdellä prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen vuodessa niiden maiden osalta, joiden velkasuhde on yli 90 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja puolella prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen vuodessa niiden maiden osalta, joiden velkasuhde on 60-90 prosenttia suhteessa BKT:hen) joko sopeutuskauden alusta tai liiallisen alijäämän korjaamisesta (riippuen siitä, kumpi on myöhäisempi) sopeutuskauden loppuun mennessä;
• Alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide: maissa, joiden julkisen talouden rakenteellinen kokonaisalijäämä on yli 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, rakenteellisen perusjäämän vuotuisen paranemisen on oltava vähintään 0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun sopeutuskausi kestää neljä vuotta, ja vähintään 0,25 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun se kestää seitsemän vuotta.

Lisäksi uudet puitteet periytyvät nykyisestä alijäämään perustuvasta liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä: maiden, joiden alijäämä on yli 3 prosenttia suhteessa BKT:hen (paitsi jos poikkeama on pieni ja tilapäinen), on sopeutettava alijäämäänsä vähintään 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa mitattuna rakenteellisen perusjäämän perusteella vuosina 2025-2027 (eli ilman korkomaksuja) ja rakenteellisen rahoitusaseman kokonaismäärän perusteella vuodesta 2028 alkaen.

Kunkin maan nettomääräisten menojen polun määrittämisessä on useita vaiheita.

Ensinnäkin Euroopan komissio toimittaa jäsenvaltioille, joiden velka on yli 60 prosenttia BKT:stä tai alijäämä yli 3 prosenttia BKT:stä, ”nettomenoja koskevan viitesuunnitelman, joka kattaa neljän vuoden sopeutuskauden ja sen mahdollisen pidentämisen enintään kolmella vuodella” (asetuksen (EU) 2024/1263 5 artikla), joka täyttää kaikki vaatimukset (muut maat saavat ”teknisiä tietoja”). Normaalisti tämä pitäisi tapahtua 15. tammikuuta mennessä sinä vuonna, jona nettomenojen poluista neuvotellaan, mutta tänä vuonna (2024) se toimitetaan 21. kesäkuuta mennessä.

Seuraavaksi kaikkien EU:n jäsenvaltioiden on esitettävä keskipitkän aikavälin finanssipoliittiset rakennesuunnitelmat (MTFSP, jotka korvaavat aiemmat kansalliset uudistus-, vakaus- ja lähentymisohjelmat). Niissä olisi selvitettävä maiden julkisen talouden, uudistusten ja julkisten investointien sitoumukset seuraavien neljän tai viiden vuoden aikana. Vuonna 2024 maat voivat toimittaa nämä suunnitelmat syyskuussa tai jopa hieman myöhemmin, kun taas seuraavalla kierroksella suunnitelmat on toimitettava huhtikuuhun mennessä. Maat voivat pyytää sopeutuskauden pidentämistä neljästä vuodesta seitsemään vuoteen, jos ne ehdottavat keskipitkän aikavälin suunnitelmissaan uudistuksia ja investointeja, jotka ”pääsääntöisesti kokonaisuutena” edistävät kasvua ja jotka tukevat julkisen talouden kestävyyttä, liittyvät EU:n yhteisiin prioriteetteihin, noudattavat EU-ohjausjakson maakohtaisia suosituksia ja lisäävät kansallisesti rahoitettuja investointeja. Vaikka keskipitkän aikavälin finanssipoliittisen ohjelman nettomenojen kehitysura voi poiketa komission viiteurasta, sen odotetaan täyttävän samat kriteerit (velan kestävyys, alijäämävaatimus ja suojatoimet). Lisäksi on esitettävä ”vankat ja tietoihin perustuvat taloudelliset perustelut”, jos jäsenvaltion ehdottama julkisen talouden sopeutus on viitesuunnitelmaa pienempi.

Neuvoston kanssa sovitun nettomenoradan on tarkoitus toteutua velkaan perustuvan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn avulla. Jälkimmäinen käynnistyy periaatteessa, jos kumulatiivinen poikkeama hyväksytystä kurssista ylittää 0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosittain tai 0,6 prosenttia kumulatiivisesti, mutta velkaan perustuvaan liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn ei sovelleta automaattista menettelyä, kun poikkeama ylittää nämä arvot.

2. Odotettavissa olevat vaikutukset julkisen talouden sopeuttamiseen

Käytämme Euroopan komission (2024a) DSA-menetelmää (ks. Darvas et al., 2023) laskeaksemme julkisen talouden sopeuttamistarpeet uuden finanssipoliittisen kehikon ensimmäisellä soveltamiskerralla vuonna 2024 Euroopan komission toukokuun 2024 ennusteiden, toukokuun 2024 keskimääräisten korko- ja inflaatio-odotusten sekä huhtikuussa 2024 julkaistujen ikääntymiskustannuksia koskevien ennusteiden perusteella (Euroopan komissio, 2024b).

Vaikka uudessa kehikossa asetetaankin nettomenojen kasvusuunnat, ne johdetaan käyttämällä välivaiheen muuttujaa, rakenteellista perusjäämää (structural primary balance, SPB, jossa korkomaksut jätetään pois rakenteellisesta jäämästä), joka on tavoite neljän tai seitsemän vuoden sopeutuskauden lopussa. Taulukossa 1 esitetään näitä alijäämäisiä perusjäämiä koskevat tulokset, jotka on järjestetty siten, että käy selvästi ilmi, mitkä uuden kehikon kriteerit ohjaavat julkisen talouden sopeuttamista kussakin maassa. Sarakkeissa (1)-(3) esitetään komission tuoreimmat ennusteet vuoden 2024 velasta, julkisen talouden rahoitusasemasta ja rakenteellisesta perusjäämästä. Sarakkeissa (4)-(11) esitetään rakenteellinen perusjäämä eri kriteerien edellyttämän neljän tai seitsemän vuoden sopeutuskauden lopussa, ja sitova vaatimus on korostettu tummennuksella (luettavuuden vuoksi sarakkeet (8)-(11) sisältävät arvoja vain, jos suojatoimet ovat sitovia). Sarakkeissa (12) ja (13) esitetään kaikki kriteerit täyttävä vakausmarginaali sopeutuskauden lopussa. Sarakkeissa (14) ja (15) esitetään vastaava keskimääräinen vuotuinen julkisen talouden sopeutustarve.

Kahdestatoista maasta kahdeksalle, joiden velka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, DSA:n vaatimukset määrittävät julkisen talouden sopeutuksen sekä neljän että seitsemän vuoden sopeutusjaksoilla (Itävalta, Belgia, Saksa, Kreikka, Unkari, Portugali, Slovenia ja Espanja; vaaleanvihreä sävy taulukossa 1). Neljän vuoden sopeutusjaksolla DSA-vaatimukset olisivat sitovia myös Ranskassa ja Italiassa. Italian osalta (vain seitsemän vuoden tapauksessa) vaatimus julkisen talouden alijäämän supistamisesta alle 3 prosenttiin sopeutuskauden loppuun mennessä on sitova (vaaleansininen varjostus), vaikkakin vain prosentin kymmenesosalla. Kyproksen budjettiylijäämän odotetaan olevan 2,9 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2024 — tämä maa voi toteuttaa finanssipoliittisia elvytystoimia (eli pienentää budjettiylijäämäänsä) tulevina vuosina uusien finanssipoliittisten sääntöjen mukaisesti, mutta elvytystoimia rajoittaa vaatimus alijäämän pitämisestä alle 3 prosentissa.

Numeeriset suojatoimenpiteet eivät useimmiten ole sitovia sopeutuskauden aikana (lukuun ottamatta taannehtivuuskieltoa, jonka oletetaan olevan voimassa koko ajan). Tärkeimmät poikkeukset ovat Suomi ja Ranska. Suomen osalta velan kestävyyttä koskeva suojatoimi sitoo neljän ja seitsemän vuoden tapauksissa (keltainen varjostus), mikä johtuu pääasiassa julkisiin eläkerahastoihin liittyvistä päivitetyistä virta-varanto-korjauksista. Nämä rahastot kirjaavat ylijäämiä, jotka ovat osa julkisyhteisöjen otsikkotasetta, mutta ylijäämää käytetään eläkerahastojen varojen kartuttamiseen eikä velan vähentämiseen (ks. Euroopan komissio, 2024a) [8, Lisäksi Suomi, jonka alijäämän ennustetaan olevan 3,4 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2024, olisi ollut paremmassa asemassa, jos se olisi pysynyt liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä yhden vuoden ajan, koska siinä tapauksessa velan kestävyyttä koskeva suojatoimenpide olisi edellyttänyt, että velkasuhde olisi laskenut keskimäärin 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa vuodesta 2025 alkaen, jolloin liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä olisi luovuttu. Tässä tapauksessa tämä suojatoimenpide olisi edellyttänyt, että neljän vuoden sopeutuksessa velkaantumisaste olisi ollut 2,8 prosenttia suhteessa BKT:hen vuoteen 2028 mennessä, eikä taulukossa 1 ilmoitettua poikkeuksellisen korkeaa 4,3 prosenttia. Seitsemän vuoden tapauksessa tavoite vuoteen 2031 mennessä olisi ollut 2,6 prosenttia 3,3 prosentin sijasta.]. Ranskassa alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide määrää sopeutustarpeen seitsemän vuoden tapauksessa, joskin vain marginaalisesti — 0,81 prosenttia alijäämän sietokyvyn osalta (tummanoranssi varjostus) verrattuna 0,80 prosenttiin DSA:n osalta [9, Ranskan osalta velkakestävyyttä koskeva suojalauseke ei ole sitova, koska Ranskan odotetaan irtautuvan liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä vasta sopeutuskauden viimeisenä vuonna. Näin ollen tämän suojalausekkeen vaatimusta velkasuhteen alentamisesta liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä irtautumisvuodesta sopeutuskauden viimeiseen vuoteen ei voida tulkita, koska nämä kaksi vuotta ovat samat. Esimerkiksi nelivuotisen sopeutuskauden tapauksessa Ranska poistuu liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä vuonna 2028, ja sopeutuskauden viimeinen vuosi on myös 2028. Näin ollen velkasuhteen pienenemistä vuodesta 2028 vuoteen 2028 ei voida tulkita.]. Maltan ja Viron, joiden velkasuhde on alle 60 prosenttia, alijäämäkestävyyttä koskevan suojatoimenpiteen ennustetaan myös olevan sitova, kunnes niiden alijäämät supistuvat alle 3 prosenttiin.

Vaikka alijäämäkestävyyttä koskevalla suojatoimenpiteellä ei ole olennaista merkitystä yhdellekään maalle, jonka velka on yli 60 prosenttia neljän tai seitsemän vuoden sopeutuskauden aikana, sillä voi olla merkitystä Belgialle, Ranskalle ja Italialle tämän kauden jälkeen. Ranskassa rakenteellinen rahoitusasema ylittäisi edelleen 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen sekä neljän että seitsemän vuoden sopeutusjakson jälkeen; Belgiassa ja Italiassa se ylittäisi 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vain seitsemän vuoden jakson aikana (Belgiassa ylitys on tosin vain 0,1 prosenttia suhteessa BKT:hen) — ks. taulukon 2 sarakkeet 4 ja 5. Alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide velvoittaa siis nämä maat jatkamaan sopeutustoimia [10, Suomi joutuisi noudattamaan sitovaa alijäämän sietokykyä koskevaa suojalauseketta kolmannessa suunnitelmassaan, mutta ei kahdessa ensimmäisessä suunnitelmassaan, joissa velan kestävyysvaatimus määrää sopeutuksen.]. Belgiaa sitoo alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide vain yhden vuoden ajan ensimmäisen sopeutuskauden päättymisen jälkeen, mikä ei vaikuttaisi sen SPB:n kokonaistavoitteeseen seuraavalla sopeutuskaudella. Ranskan osalta lisäsopeutusvaatimus (taulukon 1 sarakkeissa 12 ja 13 ilmoitettujen vakaus- ja kasvusopimustavoitteiden lisäksi) määräytyisi alijäämän sietokykyä koskevan suojatoimenpiteen perusteella, joka ylittää DSA-vaatimukset 1 prosentilla suhteessa BKT:hen. Italian osalta alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide edellyttäisi, että alijäämän suppeaa liikkumavaraa koskeva tavoite olisi toisella sopeutuskaudella 4 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä on 1,4 prosenttiyksikköä enemmän kuin mitä muut kriteerit edellyttäisivät.

Taulukko 1: EU:n uuden finanssipoliittisen kehikon mukaiset julkisen talouden sopeuttamistarpeet (prosentteina suhteessa BKT:hen)  

Sarakkeet (14) ja (15) osoittavat, että uusien sääntöjen mukaiset keskimääräiset julkisen talouden sopeuttamistarpeet olisivat huomattavat useissa korkean velan maissa:

• Italia: 1,08 prosenttia vuodessa neljän vuoden mukautuksella ja 0,59 prosenttia vuodessa seitsemän vuoden mukautuksella;
• Ranska: 0,94 prosenttia neljän vuoden tapauksessa ja 0,54 prosenttia seitsemän vuoden tapauksessa;
• Espanja: 0,89 prosenttia ja 0,52 prosenttia;
• Suomi: 1,21 prosenttia ja 0,55 prosenttia;
• Unkari: 0,75 prosenttia ja 0,47 prosenttia;
• Belgia: 0,74 prosenttia neljän vuoden tapauksessa ja 0,43 prosenttia seitsemän vuoden tapauksessa.

Sen sijaan Kreikan ja Portugalin sopeuttamistarpeet ovat vähäiset huolimatta niiden korkeasta velkatasosta, koska näillä mailla on jo huomattavat perusylijäämät (sarake 3). Toisin on Slovakiassa, Puolassa ja Romaniassa, joissa uudet säännöt edellyttävät suuria sopeutustoimia nykyisten suurten alijäämien pienentämiseksi, vaikka näiden maiden velka on alle 60 prosenttia. Kyproksen nykyinen rakenteellinen perusylijäämä on suurempi kuin keskipitkän aikavälin vaatimus, mikä merkitsee negatiivista sopeutusvaatimusta.

Taulukosta 2 käy ilmi, miten julkisen talouden sopeuttamistarpeet olisivat muuttuneet, jos vanha vakaus- ja kasvusopimus olisi otettu uudelleen käyttöön. Vertaillaksemme näitä kahta järjestelmää ilmaisemme uuden kehikon rakenteellisen perusjäämän (SPB) vaatimukset rakenteellisen tasapainon (SB) termein [11, Keskipitkän aikavälin tavoite (MTO) määritellään (yleisen) rakenteellisen rahoitusaseman (SB) perusteella, kun taas uudessa kehikossa keskitytään nettomenojen kehityssuuntaan ja SPB on välivaiheen/tekninen muuttuja.]. Taulukon 2 sarakkeessa (3) esitetään vanhan kehikon viimeisin keskipitkän aikavälin tavoite, kun taas sarakkeissa (4) ja (5) esitetään uuden kehikon mukaiset vastaavat rakenteelliset tasapainotavoitteet neljän ja seitsemän vuoden aikajänteellä [12, Nämä lasketaan taulukon 1 sarakkeissa (10) ja (11) esitetyistä vakaus- ja kasvusitoumusmäärärahavaatimuksista, joista on vähennetty tämän vakaus- ja kasvusitoumusmäärärahavaatimuksen saavuttamisen sekä peruskasvu- ja korkoennusteiden perusteella ennakoidut korkomaksut.]. Sarakkeesta (6) käy ilmi, kuinka paljon kokonaissopeutusta olisi edellisen kehikon mukaan tehtävä neljässä vuodessa, kun taas sarakkeista (7) ja (8) käyvät ilmi vastaavat sopeutustarpeet uuden kehikon mukaan neljän ja seitsemän vuoden aikana. Lopuksi sarakkeissa (9) ja (10) esitetään näiden uusien puitteiden mukaisten keskipitkän aikavälin tavoitteeseen rinnastettavien sopeuttamistavoitteiden ja aiempien puitteiden mukaisen keskipitkän aikavälin tavoitteeseen perustuvan sopeuttamisen erot. Negatiivinen merkki tarkoittaa, että uuden kehikon mukaiset mukautusvaatimukset ovat pienemmät kuin vanhan kehikon mukaiset.

Taulukko 2: Edellisen ja uuden kehikon keskipitkän aikavälin tavoitteeseen perustuvien sopeutustarpeiden vertailu (prosentteina suhteessa BKT:hen).

Tärkein tulos on, että useimmissa maissa vanha kehikko olisi edellyttänyt suurempaa julkisen talouden sopeuttamista kuin uusi kehikko. Tämä pätee myös silloin, kun otetaan huomioon Belgian ja Italian julkisen talouden sopeuttamista koskevat lisävaatimukset, jotka johtuvat alijäämän sietokykyä koskevasta suojatoimenpiteestä ja jotka eivät kuulu ensimmäisen monivuotisen rahoituspuiteohjelman sopeuttamishorisontin piiriin. Espanjan ja Liettuan osalta sopeutusvaatimukset ovat suurin piirtein samat vanhassa ja uudessa järjestelmässä. Kaksi maata, joiden osalta uusi kehikko edellyttää huomattavasti suurempaa sopeutusta kuin aiempi kehikko, ovat Suomi (3,2 prosenttia suhteessa BKT:hen neljän vuoden tapauksessa ja 2,1 prosenttia seitsemän vuoden tapauksessa) ja Portugali (1 prosentti ja 0,7 prosenttia) [13, Suomen osalta Euroopan komissio (2024a) ottaa nyt huomioon yli vuosikymmenen varantovirtojen sopeuttamisen, mikä nostaa Suomen velkasuhdetta 13 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen kymmenessä vuodessa ja noin 17 prosenttiyksikköä kahdessakymmenessä vuodessa verrattuna aiempiin oletuksiin. Ilman näitä uusia virta-varanto-korjauksia Suomen sopeuttamistarve olisi uudessa julkisen talouden kehikossa ollut pienempi kuin vanhassa kehikossa. Oletettavasti myös aiemmassa finanssipoliittisessa kehikossa tämä uusi suuri varastovirtojen sopeutus olisi lisännyt Suomen keskipitkän aikavälin tavoitetta. Näin ollen taulukossa 2 esitetty Suomen vuoden 2023 keskipitkän aikavälin tavoitteeseen ja vuoden 2024 uuteen finanssipoliittiseen kehikkoon perustuvien sopeutustarpeiden vertailu on harhaanjohtavaa, koska oletukset ovat merkittävästi erilaiset. Muissa EU-maissa oletuksissa ei tapahtunut yhtä merkittäviä muutoksia vuodesta 2023 vuoteen 2024.].

3. Arviointi

Onko uusi kehikko parannus vanhaan? Lyhyt vastaus on kyllä. Se ei kuitenkaan ole lähelläkään sitä parannusta, joka oli saavutettavissa. Tämä johtuu osittain siitä, että Euroopan komission (2022) alun perin ehdottama konsepti vesittyi EU:n jäsenvaltioiden kanssa ja niiden kesken käytyjen neuvottelujen aikana, ja osittain siitä, että alijäämään perustuva liiallisia alijäämiä koskeva menettely on säilytetty lähes muuttumattomana eikä sitä ole integroitu hyvin uuteen kehikkoon.

Komission marraskuussa 2022 esittämä suunnitelma perustui oletukseen, että uudistuksella voitaisiin saavuttaa kaksi tavoitetta: järjestelmän tehokkuuden lisääminen — eli se antaisi maille mahdollisimman paljon liikkumavaraa finanssipolitiikan harjoittamiseen ja samalla varmistaisi velkakestävyyden — ja sääntöjen noudattamisen parantaminen, koska järkevämpää järjestelmää noudatetaan todennäköisemmin. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 10 kohdassa nimenomaisesti poistetaan oikeudellinen täytäntöönpano (perustamissopimuksen rikkomisesta johtuva menettely), ja viimeiset 25 vuotta ovat osoittaneet, että neuvosto ei ole halunnut (tai kyennyt) panemaan sääntöjä täytäntöön sakoilla, kuten 126 artiklan 11 kohdassa määrätään, vertaispaineen harjoittamisen lisäksi. Jäljelle jäävä tie sääntöjen noudattamiseen oli siis luoda parempi järjestelmä, jonka jäsenvaltiot olisivat halukkaampia hyväksymään.

Tämä pyrittiin saavuttamaan kolmella keskeisellä muutoksella vanhoihin puitteisiin.

• Ensinnäkin korvataan useita toiminnallisia tavoitteita yhdellä indikaattorilla: nettomenojen kasvu keskipitkällä aikavälillä. Toisin kuin edeltäjänsä — rakenteellinen rahoitusasema — tämä on reaaliaikaisesti havaittavissa. Se ei myöskään voi johtaa myötäsykliseen politiikkaan (menoja ei mukauteta heikon tai voimakkaan suhdanteen vuoksi, ja suhdanneluonteiset menoerät jätetään nettomenojen ulkopuolelle).
• Toiseksi keskipitkän aikavälin nettomääräisen menopolun asettamisessa on otettava huomioon ainoastaan velan kestävyys sekä perussopimuksen vaatimus julkisen talouden alijäämien supistamisesta (tai pitämisestä) alle 3 prosentin viitearvon.
• Kolmanneksi sallitaan asteittaisempi julkisen talouden sopeuttamisura maille, jotka toteuttavat julkisia investointeja ja uudistuksia, jotka todennäköisesti vahvistavat julkisen talouden vakavaraisuutta. Tämän odotettiin luovan sekä kannustimia julkisille investoinneille että jonkin verran liikkumavaraa niiden rahoittamiseen ilman rajuja leikkauksia muilla aloilla.

Komission marraskuussa 2022 esittämässä konseptissa oli myös yksi merkittävä heikkous: tarvittava julkisen talouden sopeutus määritettiin DSA-menetelmällä, jota vain komissio ymmärsi täysin ja jota EU:n jäsenvaltiot ja ulkopuoliset tarkkailijat eivät kyenneet jäljittelemään. Joidenkin jäsenvaltioiden mielestä tämä antoi komissiolle liikaa valtaa ja teki tuloksista poliittisesti manipuloitavia. Komissio pahensi näitä huolia osoittamalla vain vähän halukkuutta jakaa koodinsa. On vaikea sanoa, olisiko DSA-menetelmän ”sosialisointi” vaikuttanut asiaan: jotkin maat, kuten Saksa, eivät pitäneet DSA-menetelmästä sinänsä eivätkä myöskään siitä, että komissio hallitsi sitä.

Joka tapauksessa Saksa vaati muiden finanssipoliittisesti konservatiivisten jäsenvaltioiden tukemana numeerisia suojatoimia, joilla varmistettaisiin velan ja alijäämän supistamisen vähimmäistahti riippumatta siitä, mitä DSA:ssa todettiin. Ottaakseen nämä maat huomioon komissio sisällytti huhtikuussa 2023 antamaansa lainsäädäntöehdotukseen kaksi huonosti suunniteltua suojatoimenpidettä, ”velkaturvallisuuslausekkeen” ja ”menojen kasvua koskevan suojatoimenpiteen” (Darvas et al, 2023). Neuvoston joulukuussa 2023 tekemässä lopullisessa kompromississa velkaa koskevaa suojatoimenpidettä parannettiin ja menojen kasvua koskeva suojatoimenpide poistettiin. Siihen sisällytettiin kuitenkin uusi suojatoimenpide: ”velan sietokykyä koskeva suojatoimenpide”, jolla otettiin käyttöön uusi pitkän aikavälin alijäämän enimmäismäärä, joka oli 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Lisäksi nykyinen alijäämään perustuva liiallisia alijäämiä koskeva menettely säilytettiin pitkälti ennallaan myös lopullisesti hyväksytyssä asetuksessa, johon sisältyy vaatimus, jonka mukaan maiden, joiden alijäämä ylittää 3 prosentin viitearvon, on pienennettävä alijäämäänsä vähintään 0,5 prosenttia vuodessa [14, Ainoa ero on se, että vanhassa kehikossa sopeutusvauhti mitattiin yleisen rakenteellisen rahoitusaseman perusteella, kun taas uudessa kehikossa sovelletaan rakenteellista perusjäämää vuosina 2025-2027. Vuodesta 2028 alkaen sopeutuksen mittarina käytetään jälleen yleistä rakenteellista rahoitusasemaa. Tämä melko outo järjestely kuvastaa kompromissia Ranskan, joka olisi halunnut käyttää rakenteellista perusjäämää koko ajan, ja Saksan, joka halusi, että muutosta ei tehdä lainkaan, välillä. Käytännössä rakenteellisen perusjäämän käyttö sopeutustoimena vaikuttaa erityisesti vuosina 2025-2027, sillä silloin korkomaksut (jotka eivät sisälly rakenteelliseen perusjäämään) kasvavat jyrkästi useissa EU-maissa, mikä heijastaa korkojen nousun vaikutusta velkakannan kasvavaan osuuteen. Rakenteellisen perusjäämän käyttäminen tällä kaudella alentaa yleensä sopeutustarvetta siitä, mitä se olisi ollut, jos liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn sovellettavaa menettelyä ei olisi muutettu.].

Vaihtoehtoinen lähestymistapa DSA:han kohdistuvan epäluottamuksen poistamiseksi olisi ollut komission menetelmän muuttaminen yhteiseksi menetelmäksi jäsenvaltioiden suorittaman tarkistuksen jälkeen (Blanchard ja Zettelmeyer, 2023; Darvas et al, 2023). Tämä ajatus otettiin osittain mukaan lopulliseen asetukseen, jossa säädetään jäsenvaltioiden osallistumisesta menetelmää tarkastelevaan työryhmään (sen jälkeen, kun menetelmää oli sovellettu ensimmäisen kerran komission DSA:n perusteella, josta on tullut avoimempi sen jälkeen, kun monistimme ja julkaisimme sen (Darvas et al, 2023)), vaikkei muodollisesti edellytetä jäsenvaltioiden edustajien tai neuvoston suostumuksen saamista.

Neuvotteluprosessin lopputuloksena oli, että osa vanhan järjestelmän heikkouksista, jotka komissio oli pyrkinyt poistamaan, otettiin uudelleen käyttöön:

• Mahdollisuus siihen, että numeeriset ”suojatoimet” ohittavat DSA:n, on ristiriidassa sen pääperiaatteen kanssa, jonka tarkoituksena oli lisätä uuden järjestelmän noudattamista: jäsenvaltioiden olisi toteutettava julkisen talouden sopeutus, jos ja vain jos niiden velkakestävyys tai perustamissopimukseen perustuva 3 prosentin alijäämätavoitteeseen perustuva alijäämä edellyttää sitä. Pahin rikkoja tässä suhteessa on alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide: toisin kuin muut suojatoimenpiteet, se ei ehkä vaikuta pelkästään sopeutusnopeuteen vaan myös keskipitkän aikavälin vakauttamistavoitteeseen (joka edellyttää kunnianhimoisempaa tavoitetta kuin DSA) [15, On helppo rakentaa esimerkkejä, joissa keskipitkän aikavälin alijäämä, joka on yhdenmukainen asetuksessa tarkoitetun ”uskottavasti laskevan” velkaantumiskehityksen kanssa, on yli 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Jos velkataso on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, tämä koskee maita, joissa väestön ikääntymisestä aiheutuvien kustannusten odotetaan laskevan tai kasvavan suhteellisen hitaasti tai joissa kasvun odotetaan olevan suhteellisen nopeaa. Tällä hetkellä näin on Ranskassa ja Italiassa (jälkimmäisessä tapauksessa vain seitsemän vuoden sopeutustapauksessa). Ks. taulukon 2 sarakkeet (4) ja (5).].
• Vähimmäissopeutusvaatimus, joka koskee maita, jotka ylittävät 3 prosentin alijäämätavoitteen, lisää sääntöihin mahdollisesti myötäsyklisen elementin: maa, johon kohdistuu liialliseen alijäämään johtava tuotantoshokki, voi joutua toteuttamaan julkisen talouden lisäsopeutuksen, vaikka se olisi ollut ja pysyisi täysin sovitun nettomenojen kehitysuran mukaisena [16, Se, onko näin, riippuu keskipitkän aikavälin finanssipoliittisen ohjelman edellyttämästä julkisen talouden sopeuttamisurasta. Alijäämään perustuvan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukainen 0,5 prosentin vähimmäissopeutus ei vaikuttaisi maihin, joiden osalta keskipitkän aikavälin finanssipoliittisessa ohjelmassa edellytetään yli 0,5 prosentin vuotuista sopeutusta. Mutta jos siinä edellytetään alle 0,5 prosentin vuotuista sopeutusta, liiallisia alijäämiä koskeva menettely edellyttää julkisen talouden sopeuttamisen nopeuttamista heikoissa taloudellisissa olosuhteissa (ellei poikkeuslauseketta aktivoida).].
• Lisäksi investointien lisääminen on vaikeaa, koska ei ole mahdollista siirtää velkaa taannehtivasti ja koska alijäämään perustuvassa liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä ja alijäämän sietokykyä koskevissa suojatoimissa asetetaan vähimmäissopeutusvaatimuksia. Vaikka monilla mailla on edelleen vahvoja kannustimia ehdottaa investointeja ja uudistuksia, jotka antavat niille oikeuden pidentää sopeutusjaksoa kolmella vuodella, uusi järjestelmä pakottaa ne yleensä kompensoimaan investointimenojen lisäykset yksi yhteen korottamalla veroja tai vähentämällä muita kuin investointimenoja, koska muuten ne rikkoisivat jotakin vähimmäissopeutusvaatimusta ja/tai taannehtivuustakuuta [17, Jeromin Zettelmeyer, ‘Are the emerging EU fiscal rules green enough?’ First Glance, 16 November 2023, Bruegel; Zsolt Darvas, Jean Pisani-Ferry and Jeromin Zettelmeyer, ‘Bringing the reform of European Union fiscal rules to a successful close’, First Glance, Bruegel; 18, Kun ainoastaan alijäämän sietokykyä koskeva suojatoimenpide on sitova ja investointien lisäys liittyy sopeutuskauden pidentämiseen neljästä vuodesta seitsemään vuoteen, vaadittua finanssipoliittista vastasopeutusta alennetaan lisäyksen toteuttamisvuonna 0,15 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä heijastaa pienempää vähimmäissopeutusta sopeutuskauden pidentämisessä (0,25 prosenttia suhteessa BKT:hen 0,4 prosentin sijaan).].

Viimeksi mainittu ongelma olisi voitu välttää sisällyttämällä uuteen kehikkoon julkisen talouden vastuullisia investointeja koskeva sääntö, jolla neuvoston hyväksymät investoinnit olisi vapautettu kaikista suojatoimista ja vähimmäissopeutusvaatimuksista, mutta samalla olisi edelleen edellytetty, että nettomenojen kehityssuunnat täyttävät sekä julkisen talouden vakauttamisstrategian vaatimukset että vaatimuksen alijäämän supistamisesta alle 3 prosenttiin sopeutuskauden loppuun mennessä. Liitteessä 1 osoitetaan, että tämä sääntö ei olisi vaarantanut julkisen velan kestävyyttä edes suurvelkaisten maiden osalta, vaikka se olisi mahdollistanut julkisten investointien merkittävän kasvun.

Riskinä on myös se, että liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn edellyttämä julkisen talouden sopeutus osoittautuu pienemmäksi kuin mitä julkisen talouden alijäämän alijäämätilanne ja alijäämävaatimukset edellyttävät keskipitkän aikavälin finanssipoliittiseen ohjelmaan perustuvissa nettomenojen kehityslinjoissa (Pench, 2024a). Näin voi tapahtua, jos:

• Korjausurien mukaan julkisen talouden sopeutus on 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa, vaikka julkistalouden vakauttamisvelvoitetta ja alijäämää koskevat vaatimukset edellyttäisivät suurempaa sopeutusta (taulukon 1 mukaan näin olisi Italiassa, Romaniassa ja Slovakiassa, vaikka sopeutuskausi olisi seitsemän vuotta, ja monissa muissa maissa, jos sopeutuskausi olisi neljä vuotta);
• Tyydyttävää edistymistä liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn aikana mitataan pikemminkin ”nimellisen” (suhdannetasoittamattoman) alijäämän kuin nettomenojen muutosten perusteella;
• Liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn sisältyvän korjaavan uran uudelleenneuvottelu johtaa alhaisempaan kokonaissopeutustarpeeseen kuin mitä DSA-vaatimukset ja alijäämävaatimus edellyttäisivät.

Kuten Pench (2024a) toteaa, liiallisen alijäämän maiden lempeä kohtelu heikentäisi kaikkien muiden maiden halukkuutta noudattaa neuvoston kanssa sovittuja nettomääräisiä menolinjoja.

Uusien sääntöjen alkuperäistä soveltamista voi heikentää myös epäselvyys siitä, miten ehdotetut uudistukset ja investoinnit vaikuttavat julkistalouden vakauttamisstrategiaan ja näin ollen vuotuisiin julkisen talouden sopeutusvaatimuksiin. Komission käytäntö perustuu olettamukseen, jonka mukaan politiikkaa ei muuteta ja jonka mukaan DSA perustuu ainoastaan jo toteutettuihin uudistuksiin ja investointeihin, mutta ei luvattuihin uudistuksiin ja investointeihin. Näin ollen maat saisivat hyvitystä laadukkaista uudistus- ja investointisuunnitelmista vain pidentämällä sopeutusjaksoa, eivät nopeamman kasvun vuoksi pienemmällä sopeutusvaatimuksella suhteessa komission seitsemän vuoden viitejaksoon. Samalla uudet säännöt velvoittavat jäsenvaltiot osoittamaan ehdotettujen investointien ja uudistusten vaikutukset kasvuun ja julkisen talouden kestävyyteen, jos ne haluavat saada pidennystä, ja antavat niille mahdollisuuden ehdottaa vähemmän kunnianhimoista julkisen talouden sopeutusta. On vaikea kuvitella, että maat, joiden perustelut suunniteltujen uudistusten kasvuvaikutuksista ovat saaneet hyväksynnän pidennyksen muodossa, eivät käyttäisi näitä perusteluja perustellakseen optimistisempia ennusteita ja siten pienempää julkisen talouden sopeutusta (Darvas et al., 2024).

Kuinka vakavia nämä heikkoudet ja epäjohdonmukaisuudet ovat? Kuten taulukosta 1 käy ilmi, riski siitä, että numeeriset suojatoimet edellyttäisivät paljon tiukempaa julkisen talouden sopeuttamista kuin DSA, ei ole toistaiseksi toteutunut ainakaan ensimmäisen neljän tai seitsemän vuoden sopeutuskauden aikana (kuten edellä on todettu, se saattaa edellyttää Belgialta ja Italialta lisäsopeutusta sopeutuskauden jälkeen). Tämä parantaa mahdollisuuksia siihen, että jäsenvaltiot hyväksyvät uusien sääntöjen mukaiset julkisen talouden sopeutusvaatimukset.

Jäljellä olevat riskit — myötäsyklisyys ja tarve kompensoida vähimmäissopeutusvaatimusten aiheuttamat korkeammat investoinnit sekä epäselvyys siitä, miten alijäämään perustuva liiallisia alijäämiä koskeva menettely pannaan täytäntöön ja miten keskipitkän aikavälin vakaus- ja kasvusuunnitelmista neuvotellaan — voivat hyvinkin muodostua ongelmaksi.

4. Tulevat toimet

Vaikka on liian myöhäistä korjata uusien sääntöjen puutteita, jäsenvaltiot, neuvosto ja komissio voivat hyödyntää niitä parhaalla mahdollisella tavalla toteuttamalla seuraavat toimet tulevina kuukausina.

1. Komission ja neuvoston olisi sovittava liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanosuunnitelmasta, joka ei johda siihen, että liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä sovelletaan lievempää kohtelua kuin ilman liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä. Tähän olisi sisällytettävä: 1) korjaavat toimenpiteet, jotka eivät edellytä pienempää sopeutusta kuin mitä julkistalouden alijäämää koskevassa lausumassa ja alijäämää koskevissa vaatimuksissa edellytetään; 2) liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn soveltamatta jättäminen vain, jos sekä alijäämä- että velkakriteerit täyttyvät.
2. Alijäämään perustuvaa liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä olisi hallinnoitava siten, että myötäsyklisyys minimoidaan asetuksessa 2024/1264 sallitun liikkumavaran mukaisesti (ks. alaviite 5). Maiden, joiden velka on alle 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, ei pitäisi käynnistää liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä, jos epäsuotuisasta tuotantoseisokista johtuva liiallinen alijäämä on liian suuri. Maiden, joiden velka on yli 60 prosenttia, menojen korjausuran olisi pysyttävä samana kuin keskipitkän aikavälin finanssipoliittisessa ohjelmassa hyväksyttiin, vaikka se olisikin jonkin verran pienempi kuin 0,5 prosenttia.
3. Komission olisi kehitettävä menetelmä, jonka avulla se voi päättää ehdotettujen investointien ja uudistusten mahdollisesta määrällisestä vaikutuksesta uusien sääntöjen edellyttämään julkisen talouden sopeuttamiseen, ja arvioitava sen avulla sellaisten monivuotisten rahoitussuunnitelmien uskottavuutta, joissa esitetään korkeampia nettomenoja koskevia polkuja tällaisten uudistusten perusteella. Samalla neuvoston ja jäsenvaltion olisi sovittava alhaisemmasta nettomenojen kehitysurasta, joka tulisi voimaan, jos uudistus ei toteudu (ks. tarkemmin Darvas et al, 2024).
4. Jäsenvaltioiden ja komission olisi sovittava tarkistetusta yhteisestä DSA-menetelmästä komission nykyisen menetelmän perusteellisen tarkastelun jälkeen. Ennen ehdotuksen hyväksymistä olisi pyydettävä julkisia kommentteja. Menetelmän käyttämiseen tarvittava tietokonekoodi ja tiedot olisi asetettava julkisesti saataville.

Valitettavasti mikään näistä toimista ei korjaisi uuden kehyksen suurinta heikkoutta: sitä, että se rajoittaa kohtuuttomasti investointien lisäämistä EU:n ilmasto- ja muiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Se, toteutuuko tämä riski, selviää, kun jäsenvaltiot toimittavat keskipitkän aikavälin strategia-asiakirjansa ja julkiset investointisuunnitelmansa tämän vuoden syksyllä. Jos riski toteutuu, se vaarantaa EU:n vuodelle 2030 ja mahdollisesti vuodelle 2040 asetetut Green Deal -tavoitteet, ellei julkisten investointien rahoitusta EU:n tasolla lisätä merkittävästi keskipitkällä aikavälillä.

Lähdeviitteet

Arnold, N.G, R. Balakrishnan, B.B. Barkbu, H.R. Davoodi, A. Lagerborg, W.R. Lam … J. Zettelmeyer (2022) ‘Reforming the EU Fiscal Framework: Strengthening the Fiscal Rules and Institutions’, Departmental Paper No 2022/014, International Monetary Fund,  https://www.imf.org/en/Publications/Departmental-Papers-Policy-Papers/Issues/2022/08/31/Reforming-the-EU-Fiscal-Framework-Strengthening-the-Fiscal-Rules-and-Institutions-The-EUs-518388

Berti, K. (2013) ‘Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries’, Economic Papers 480, European Economy, European Commission, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2013/ecp480_en.htm

Beynet, P. and E. Paviot (2012) ‘Assessing the sensitivity of Hungarian debt sustainability to macroeconomic shocks under two fiscal policy reactions’, OECD Economics Department Working Paper 946, Organisation for Economic Co-operation and Development, https://www.oecd-ilibrary.org/economics/assessing-the-sensitivity-of-hungarian-debt-sustainability-to-macroeconomic-shocks-under-two-fiscal-policy-reactions_5k9d195gtkf8-en

Blanchard, O.J., A. Leandro and J. Zettelmeyer (2021) ‘Redesigning the EU fiscal rules: from rules to standards’, Economic Policy 36(106): 195–236, https://doi.org/10.1093/epolic/eiab003

Blanchard, O.J. and J. Zettelmeyer (2023) ‘Fixing Germany’s fixes of the European Commission’s fiscal governance proposal’, Analysis, 18 April, Bruegel, https://www.bruegel.org/analysis/fixing-germanys-fixes-european-commissions-fiscal-governance-proposal

Carnot, N. and F. De Castro (2015) ‘The discretionary fiscal effort: an assessment of fiscal policy and its output effect’, Economic Papers 543, European Economy, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Commission, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2015/ecp543_en.htm

Caselli, F. and P. Wingender (2021) ‘Heterogeneous effects of fiscal rules: The Maastricht fiscal criterion and the counterfactual distribution of government deficits’, European Economic Review 136, https://doi.org/10.1016/j.euroecorev.2021.103748

Claeys, G., Z. Darvas and A. Leandro (2016) ‘A proposal to revive the European Fiscal Framework’, Policy Contribution 2016/07, Bruegel, https://www.bruegel.org/policy-brief/proposal-revive-european-fiscal-framework

Darvas, Z., P. Martin and X. Ragot (2018) ‘European fiscal rules require a major overhaul’, Policy Contribution 2018/18, Bruegel, https://www.bruegel.org/policy-brief/european-fiscal-rules-require-major-overhaul

Darvas, Z., L. Welslau and J. Zettelmeyer (2023) ‘A quantitative evaluation of the European Commission´s fiscal governance proposal’, Working Paper 16/2023, Bruegel, https://www.bruegel.org/working-paper/quantitative-evaluation-european-commissions-fiscal-governance-proposal

Darvas, Z., L. Welslau and J. Zettelmeyer (2024) ‘Incorporating the impact of social investments and reforms in the European Union’s new fiscal framework’, Working Paper 07/2024, Bruegel, https://www.bruegel.org/working-paper/incorporating-impact-social-investments-and-reforms-european-unions-new-fiscal

European Commission (2022) ‘Communication on orientations for a reform of the EU economic governance framework’, COM/2022/583 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX percent3A52022DC0583

European Commission (2023) ‘Fiscal Statistical Tables providing background data relevant for the assessment of the 2023 Stability or Convergence Programmes’, SWD(2023) 601-627, https://commission.europa.eu/publications/fiscal-statistical-tables-accompanying-assessment-2023-stability-and-convergence-programmes_en

European Commission (2024a) Debt Sustainability Monitor 2023, Institutional Paper 271, Directorate General of Economic Affairs, https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/debt-sustainability-monitor-2023_en

European Commission (2024b) 2024 Ageing Report, Institutional Paper 279, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/2024-ageing-report-economic-and-budgetary-projections-eu-member-states-2022-2070_en

Mourre G., A. Poissonnier and M. Lausegger (2019) ‘The Semi-Elasticities Underlying the Cyclically-Adjusted Budget Balance: An Update and Further Analysis’, Discussion Paper No. 098, European Economy, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Commission, https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/semi-elasticities-underlying-cyclically-adjusted-budget-balance-update-and-further-analysis_en

Pench, L. (2023) ‘Making sense of the European Commission’s fiscal governance reform plan’, Policy Brief 17/2023, Bruegel, https://www.bruegel.org/sites/default/files/2023-09/PB percent2017 percent202023.pdf

Pench, L. (2024a) ‘Three risks that must be addressed for new European Union fiscal rules to succeed’, Policy Brief 08/2024, Bruegel, https://www.bruegel.org/policy-brief/three-risks-must-be-addressed-new-european-union-fiscal-rules-succeed

Pench, L. (2024b) ‘The new Stability and Growth Pact: Innovation and Continuity in the light of Next Generation EU’, in F. Fabbrini (ed) Research Handbook EU Economic Law, Edward Elgar, tulossa

Lähde: https://www.bruegel.org/policy-brief/implications-european-unions-new-fiscal-rules#footnote1_hpqsipa

Euroopan komission puheenjohtajalle Ursula von der Leyenille esitellyssä raportissa todetaan, että EU:n kasvu on hidastunut tuottavuuden kasvun heikkenemisen vuoksi.

Raportissa yksilöidään kolme kiireellistä painopistettä: kiihdytetään innovointia ja etsitään uusia kasvumoottoreita, alennetaan korkeita energian hintoja ja jatketaan samalla hiilidioksidipäästöjen vähentämistä ja siirtymistä kiertotalouteen sekä reagoidaan epävakaamman geopolitiikan maailmaan, jossa riippuvuussuhteet ovat muuttumassa haavoittuviksi ja jossa Eurooppa ei voi enää luottaa muiden turvallisuuteen.

Näiden muutosten hallitsemiseksi raportissa ehdotetaan Euroopan uutta teollisuusstrategiaa, jossa keskitytään neljään pääalueeseen: Euroopan hidastuvan tuottavuuden kasvun korjaaminen kuromalla umpeen innovaatiokuilu, energian hintojen alentaminen ja hiilidioksidipäästöjen vähentämisen tarjoamien teollisten mahdollisuuksien hyödyntäminen, turvallisuuden lisääminen ja riippuvuuksien vähentäminen sekä investointien mobilisoiminen siirtymävaiheen edistämiseksi.

Cooperatives Europe, Euroopan osuuskuntien äänitorvi, suhtautui raporttiin myönteisesti ja totesi, että ”monet tämän raportin näkökohdat vastaavat Cooperatives Europen pitkäaikaisia huolenaiheita”.

Niitä ovat muun muassa sen tunnustaminen, että osaamisvaje on kurottava umpeen strategisilla teollisuudenaloilla, ja liiallisen hallinnollisen taakan tunnustaminen innovoinnin ja rahoituksen saatavuuden esteenä, jotka ovat ”tiiviisti linjassa” niiden asioiden kanssa, joiden puolesta huippukokouksessa on puhuttu.

Raportissa ei nimenomaisesti mainita osuus- ja yhteisötaloutta tai osuuskuntia, mutta Cooperatives Europe toteaa, että ”sen painotus sosiaalisen osallisuuden säilyttämisessä ja yritysten kilpailukyvyn parantamisessa vastaa hyvin osuustoiminnallisia arvoja ja käytäntöjä”. Osuustoimintajärjestö suhtautui myönteisesti raportin tasapainoiseen lähestymistapaan ja lisäsi, että se on ”lupaava suunta tulevalle politiikan kehittämiselle”.

Cooperatives Europe varoittaa kuitenkin myös, että ”joissakin asioissa on syytä noudattaa varovaisempaa lähestymistapaa”.

”Draghin näkemys ’EU:n hajanaisesta lähestymistavasta valtiontukeen’ ja ajatus ’uuden EU:n laajuisen innovatiivisia start-up-yrityksiä koskevan oikeudellisen perussäännön’ käyttöönotosta on yksi tällainen alue”, Cooperatives Europe toteaa. ”Vaikka se voi olla hyödyllinen, meidän on tehtävä työtä varmistaaksemme, että siinä otetaan huomioon osuustoiminnalliset periaatteet ja että se ei vahingossa aseta osuuskuntamallia epäedulliseen asemaan.

”Samoin EU:n valtiontukia koskevaan lähestymistapaan tehtävät muutokset vaativat meiltä tarkkaa huomiota, jotta voimme puolustaa osuuskuntien oikeudenmukaista kohtelua mahdollisissa uusissa puitteissa.”

Cooperatives Europe sanoo, että se aikoo seurata, miten raportin suositukset sisällytetään tuleviin EU:n poliittisiin päätöksiin.

”Olemme sitoutuneet ajamaan osuuskuntien etuja koko prosessin ajan ja varmistamaan, että jäsentemme ääni tulee kuulluksi”, etujärjestö lisäsi. ”Draghin raportti edustaa merkittävää hetkeä Euroopan talouden tulevaisuuden muotoilussa. Osuuskuntina meillä on ainutlaatuinen tilaisuus vaikuttaa näihin ehdotettuihin muutoksiin ja hyötyä niistä, jotta voimme varmistaa, että Euroopan tuleva kilpailukyky rakentuu yhteistyön, kestävyyden ja sosiaalisen vastuun periaatteille.”

Lähde: https://www.thenews.coop/co-ops-respond-to-mario-draghis-report-on-eu-competitiveness/

Europe will be forged in crises, and will be the
sum of the solutions adopted for those crises.
— Jean Monnet [¹]

The ultimate secret of the construction of Europe
[lies in a succession of ] brilliant coups.
— Perry Anderson [²]

Tiivistelmä pääkohdista

• Viimeisten 15 vuoden aikana Euroopan komission (EK) valtuudet ovat laajentuneet kiihtyvällä vauhdilla, mikä on johtanut merkittävään suvereniteetin siirtymiseen kansalliselta tasolta ylikansalliselle tasolle. Tätä mullistavaa vallansiirtoa on hallinnoitu salakavalasti, demokraattisen keskustelun ulkopuolella tapahtuvan ”toimivallan hivuttamisprosessin” avulla. Siksi luonnehdimme sitä hiljaiseksi vallankaappaukseksi.

• Perustamisestaan lähtien 1950-luvulla EK luotiin ylikansalliseksi eurooppalaiseksi toimielimeksi, joka oli vähiten demokraattisesti vastuuvelvollinen. Nämä ongelmat ovat lisääntyneet, kun EK on kehittynyt teknisestä elimestä täysivaltaiseksi poliittiseksi toimijaksi, joka on EU:n keskeisessä asemassa.

• EU:n politiikka on käynyt läpi ylikansallistumis- ja ”komissioitumisprosessin”, kun komissio on lisännyt vaikutusvaltaansa sellaisilla toimivalta-alueilla, joita on aiemmin pidetty kansallisten hallitusten toimivaltuuksina — rahoitusbudjetista ja terveyspolitiikasta ulko- ja puolustusasioihin.

• Viime vuosina EK on reagoinut useisiin kriiseihin — eurokriisiin, brexitiin, koronapandemiaan ja Ukrainan sotaan — saadakseen lisää valtaa ja tehdäkseen ”hätätilapäätöksiä” esimerkiksi rokotteista tai pakotteista, jotka johtavat pysyviin muutoksiin EU:n vallankäytössä.

• Tämä ”permakriisipolitiikan” käyttö komission ulottuvuuden ja vallan laajentamiseksi on saavuttanut uuden huipun EK:n nykyisen puheenjohtajan Ursula von der Leyenin (VDL) aikana vastauksena Covid- ja Ukrainan kriiseihin.

• Koronaviruspandemia merkitsi käännekohtaa komission roolissa, ja von der Leyen otti johtavan roolin EU:n talouden elvyttämisessä ja rokotteiden hankinnassa. Käynnissä oleva Pfizergate-skandaali, joka liittyy VDL:n itsevaltaiseen koronarokotepolitiikan käsittelyyn, on tyypillinen esimerkki avoimuuden ja vastuullisuuden puutteesta EU:n nykyisessä vallankäytössä.

• Samoin von der Leyen on käyttänyt Ukrainan sotaa hyväkseen laajentaakseen entisestään komission vaikutusvaltaa erityisesti ulkopolitiikassa ja Venäjän vastaisissa pakotteissa. Tämä on muuttanut EU:n geopoliittista kantaa ja lähentänyt sitä enemmän NATOn ja Yhdysvaltojen intressejä kohti. VDL:n leuhkittua Euroopan parlamentissa (EP) Venäjän hyökättyä Ukrainaan, että ”Euroopan turvallisuus ja puolustus on kehittynyt enemmän viimeisten kuuden päivän aikana kuin kahden vuosikymmenen aikana”, osoitti ylikansallistamisen ja komissioitumisen kiihtyvää vauhtia.

• Mietinnössä korostetaan huolta kansallisen itsemääräämisoikeuden rapautumisesta, sillä komissio on yhä useammin pakottanut jäsenvaltiot tahtoonsa, usein taloudellisten välineiden ja ehtojen avulla. Oikeusvaltioperiaatteen ehdollisuutta koskevan asetuksen kaltaisten mekanismien avulla komissio voi pidättää varoja jäsenvaltioilta, jotka eivät noudata sen politiikkaa, mikä yhä edelleen keskittää valtaa.

• Komissiolla ei välttämättä ole aina ruoska kädessä. EU:n sokkeloiseen valtarakenteeseen kuuluu jäsenvaltioiden lisäksi ylikansallisia elimiä (EK, Euroopan keskuspankki ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuin), liittovaltiomuotoisia elimiä (Euroopan parlamentti) ja hallitustenvälisiä elimiä (Eurooppa-neuvosto ja ministerineuvosto). Voi olla vaikea hahmottaa, kuka on johdossa. Mutta yksi asia, jonka tiedämme varmaksi, on se, että kaikki nämä EU:n vallan osatekijät työskentelevät yhdessä varmistaakseen, että Euroopan kansalaiset eivät ole ne, jotka hallitsevat.

• Kyse ei ole myöskään pelkästään kansallisen ja ylikansallisen suvereniteetin välisestä ongelmasta (vaikka sitäkin se on). Lähihistoria osoittaa, miten kansalliset poliittiset eliitit voivat tehdä yhteistyötä Brysselin kanssa populistisia vastustajiaan vastaan Euroopassa — erityisesti Unkarissa — ja jopa omia äänestäjiään vastaan kotimaassaan.

• Suurimmat häviäjät vallan siirtyessä kohti vastuuvapaata EK:ta ovat Euroopan kansat, demos. Tarvitsemme kiireesti uudistuksia, joilla EU:sta tehdään demokraattisempi palauttamalla valta kansallisvaltioille ja joilla EK:sta tehdään vähemmän vaikutusvaltainen ja vastuullisempi.

Johdanto

Äskettäisten Euroopan parlamenttivaalien jälkeen monet toivoivat, että ”oikeistopopulististen” euroskeptisten puolueiden kannatuksen kasvu merkitsisi ainakin Ursula von der Leyenin valtakauden päättymistä. Hänen ensimmäistä kauttaan Euroopan komission puheenjohtajana oli leimannut kiistely ja alhainen suosio sekä EU:n kansalaisten että virkamiesten keskuudessa, koska hän oli noudattanut ylhäältä alaspäin suuntautuvaa, keskitettyä lähestymistapaa, piittaamattomuutta EU:n virallisista pöytäkirjoista ja omaksunut erittäin kiistanalaisia politiikkoja, erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelman.

Sen sijaan kohtalon oudossa käänteessä ”oikeiston uhka” on juuri se, joka antoi von der Leyenin uudelleenvalinnalle vauhtia, joka siltä muuten puuttui. Esittäytymällä ”demagogien ja ääriainesten” [³] vastaisena linnakkeena hän pystyi saamaan tukea valtavirran ja EU-myönteisiltä hallituksilta ja Euroopan parlamentin jäseniltä. Huolimatta von der Leyeniä ja hänen saavutuksiaan koskevista epäilyksistään monet eivät nähneet muuta vaihtoehtoa kuin kruunata hänet jälleen kerran tavoitteenaan käyttää komission ylikansallista toimivaltaa omia ”populistisia” vastustajiaan — ennen kaikkea Unkarin pääministeriä Viktor Orbánia — ja jopa omia äänestäjiään vastaan.

Tämä ”oikeistolainen uhka” ei ole ensimmäinen kerta, kun komissio, erityisesti von der Leyenin johdolla, on käyttänyt taitavasti hyväkseen kriisejä — todellisia, koettuja tai EU:n hallitsevien voimien sellaisiksi esittämiä kriisejä — vahvistaakseen valtaansa ja vaikutusvaltaansa kaikkialla Euroopan unionissa, usein liittoutuneena EU:n kannattajien kanssa kansallisella tasolla.

Jos viimeisten puolentoista vuosikymmenen aikana Eurooppaa ravistelleita kriisejä — valtionvelkakriisi, pakolaiskriisi, Brexit-äänestys, Covid-19-pandemia, Ukrainan sota jne. — yhdistää jokin yhteinen tekijä, se on se, että jokainen kriisi on poikkeuksetta johtanut EU:n päätöksentekoprosessin kasvavaan ylikansallistumiseen ja ”komissioitumiseen”.

Komissio on laajentanut täytäntöönpanotoimiensa soveltamisalaa lähes kaikilla aloilla, myös monilla sellaisilla, jotka aiemmin kuuluivat yksinomaan EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaan ja joilla komissiolla ei ole muodollista toimivaltaa — vero- ja rahapolitiikasta kansanterveyteen ja ulkopolitiikasta puolustus- ja turvallisuusasioihin. Von der Leyenin aikana nämä valtuudet ovat laajentuneet ennennäkemättömällä tavalla, mikä on johtanut lähes ”Yhdysvaltain presidentin tyyliseen ymmärrykseen toimeenpanovallasta”, kuten Politico kirjoitti, [⁴] ja ansainnut von der Leyenille lempinimen ”kuningatar Ursula” Brysselissä.

Tämä demokraattisen valvonnan ja vastuuvelvollisuuden kustannuksella tapahtuva suvereniteetin siirto kansalliselta tasolta ylikansalliselle tasolle, joka muuttaa pelin, on useimmiten tapahtunut salaa, erilaisten ”toimivallan hivuuttamisten” [⁵] kautta ilman virallisia sopimusmuutoksia ja demokraattisen keskustelun ulkopuolella. Tämä on saanut tutkijat kuvaamaan Euroopan ylikansallista yhdentymisprosessia ”salakavalaksi yhdentymiseksi” [⁶] tai ”peitellyksi yhdentymiseksi” [⁷], mikä tarkoittaa prosessia, joka tapahtuu virallisen eurooppalaisen poliittisen päätöksentekoareenan ulkopuolella ja johtaa ”toimivallan karttumiseen Euroopan komission harjoittaman peitellyn poliittisen yrittäjyyden kautta”. [⁸] Jotkut ovat kutsuneet tätä prosessia jopa ”toimivaltuuksien vallankaappaukseksi”. [⁹] Poliittinen filosofi Perry Anderson on jopa kuvaillut ”vallankaappausta” — eli ”äkillisesti ja salaa toteutettua toimintaa, joka yllättää uhrinsa ja saattaa heidät kohtaamaan tosiasiat, joita ei voi perua” — ”Euroopan rakentamisen perimmäiseksi salaisuudeksi ja avaimeksi sen menestyksen ymmärtämiseen”. [¹⁰]

Tässä selonteossa tarkastellaan tämän prosessin keskeisiä historiallisia käännekohtia ja kuvataan yksityiskohtaisesti komission siirtymistä teknisestä elimestä täysiveriseksi poliittiseksi toimijaksi. Selonteossa käydään läpi, miten viimeisten 15 vuoden aikana koetut kriisit ovat nopeuttaneet tätä prosessia, ja keskitytään erityisesti von der Leyenin ensimmäiseen presidenttikauteen ja tapaan, jolla hän käytti Covid-19- ja Ukrainan kriisejä hyväkseen siirtäessään toimivaltuuksia kansalliselta tasolta ylikansalliselle tasolle ”hiljaisten vallankaappausten” avulla.

Lisäksi tässä tutkitaan vallan dynamiikan siirtymistä komission ja Eurooppa-neuvoston välillä sekä sitä paradoksaalista seikkaa, että jäsenvaltiot itse ovat usein edistäneet tätä prosessia oman suvereniteettinsa kustannuksella. Lopuksi tuodaan esiin huoli siitä, että tämä prosessi on heikentänyt kansallista itsemääräämisoikeutta ja demokraattista vastuuvelvollisuutta.

1. Kuka johtaa Euroopan Unionia?

Jos kysyt kymmeneltä eri asiantuntijalta, kuka Euroopan unionissa todella on ohjaksissa, saat todennäköisesti kymmenen eri vastausta. Kuten Henry Kissinger kuuluisasti (mutta apokryfisesti) kysyi 50 vuotta sitten: Kenelle soitan, jos haluan soittaa Eurooppaan?

Syynä tähän on blokin järjettömän monimutkainen institutionaalinen rakenne: vaihtelevan geometrian omaava, monitasoinen ja toisiinsa kytkeytyvä järjestelmä, jossa on ylikansallisia elementtejä (Euroopan komissio, Euroopan keskuspankki [EKP]) ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuin), lähes liittovaltiomaisia elementtejä (Euroopan parlamentti [EP]) ja valtioiden välisiä tai hallitustenvälisiä elementtejä (Eurooppa-neuvosto ja ministerineuvosto) sekä useita muita ”teknisiä” elimiä, alaelimiä ja toimielinten välisiä yksiköitä. Kaikkia näitä puolestaan muokkaa kansakuntien tosiasiallinen hierarkia, jossa Saksalla ja Ranskalla on historiallisesti ollut eniten vaikutusvaltaa.

Kyseessä on siis ”valtiojohtoinen ylärakenne” [¹¹], joka toimii useilla ulottuvuuksilla — paikallisella, kansallisella, kansainvälisellä ja ylikansallisella — ja joka noudattaa laajalle levinnyttä ja jatkuvasti laajenevaa lainsäädäntöä: niin sanottua yhteisön säännöstöä, joka koostuu yli 100 000 asiakirjasta ja jossa määritellään muun muassa eri elinten ja toimielinten toimivaltuudet ja valtuudet.

Kun otetaan huomioon EU:n institutionaalisen rakenteen bysanttilaisuus, ei ole yllättävää, että tutkijat ovat keskustelleet (akateemisen mittapuun mukaan hyvin kiivaasti) siitä, kuka EU:ssa todella määrää, siitä lähtien, kun se perustettiin, kun taas useimmat ihmiset ovat vain raapineet päätään. Yksi asia, jonka tiedämme varmasti, on se, että kansalaiset eivät ole ne, jotka hallitsevat. Yksi asia, joka EU:n matriisin eri osatekijöillä on yhteistä, on se, että ne kaikki näyttävät suunnitelluilta demokraattisen politiikan lamaannuttamiseksi tavalla tai toisella. Kuka siis hallitsee?

EU:n päätöksentekoprosessin virallisen selostuksen mukaan jäsenvaltioiden johtajista koostuva Eurooppa-neuvosto on ”poliittinen” elin, jonka tehtävänä on määrittää EU:n yleinen poliittinen ohjelma, kun taas komissio on ”tekninen” elin, jonka tehtävänä on laatia lainsäädäntöä ja panna politiikat käytännössä täytäntöön yhteistyössä Euroopan parlamentin kanssa. Jopa tieteellisissä piireissä on jo pitkään ollut vakiintunut näkemys, että Eurooppa-neuvosto on se elin, jossa tehdään suuria, asialistaa määritteleviä päätöksiä jäsenvaltioiden välisten ”kovien neuvottelujen” pohjalta, erityisesti kriisiaikoina. Muille EU:n elimille, kuten Euroopan komissiolle, on yleensä annettu toissijainen ja suurelta osin alisteinen rooli.

Viime vuosina tämä näkemys Eurooppa-neuvostosta valtakeskuksena par excellence on kuitenkin käynyt yhä kestämättömämmäksi. Komission muuttuminen täysiveriseksi poliittiseksi toimijaksi on merkittävästi — ja peruuttamattomasti? — horjuttanut EU:n institutionaalista voimatasapainoa. Itse asiassa asiat eivät kuitenkaan ole koskaan olleet niin yksinkertaisia kuin EU:n virallinen vallanjako antaa ymmärtää.

2. Varhaiset vuodet

Euroopan komissio, joka perustettiin alun perin Euroopan hiili- ja teräsyhteisön (EHTY) korkeaksi viranomaiseksi, suunniteltiin ylikansalliseksi elimeksi, jolla on huomattava autonomia. Vuonna 1957 tehdyllä Rooman sopimuksella, jolla perustettiin Euroopan talousyhteisö (ETY), josta sittemmin kehittyi Euroopan unioni, komissiolle annettiin yksinomainen toimivalta tehdä aloitteita lainsäädännön laatimiseksi ja EU:n politiikkojen täytäntöönpanemiseksi.

Tämä antoi sille keskeisen ja hallitsevan aseman ETY:n institutionaalisessa kehyksessä. Eurooppa-neuvosto perustettiinkin vasta vuonna 1974 osittain vastauksena tarpeeseen saada vahvempaa poliittista ohjausta ja koordinointia korkeimmalla tasolla, jota komissio ei yksin kyennyt tarjoamaan. Useiden vuosien ajan neuvosto oli kuitenkin vain epävirallinen foorumi, jossa jäsenvaltioiden valtion- ja hallitusten päämiehet kokoontuivat keskustelemaan laajoista strategisista kysymyksistä. Sillä ei ollut virallista institutionaalista roolia ETY:n puitteissa.

Tämä antoi komissiolle runsaasti liikkumavaraa. Esimerkiksi 1980-luvulla Jacques Delorsin komissiolla oli keskeinen rooli yhtenäismarkkinoiden luomisessa ja rahaliiton perustamisessa, mikä antoi Euroopan ylikansalliselle yhdentymisprosessille vauhtia, joka puuttui edelliseltä vuosikymmeneltä. [¹²] Tämä synnytti runsaasti tutkimuksia, joissa komissio kuvataan ylikansallisena instituutiona, joka toimii jäsenvaltioista riippumattomasti ja noudattaa omaa agendaansa.

Ajan myötä, kun ETY:stä kehittyi peräkkäisten säädösten ja sopimusten — yhtenäisasiakirja (1986), Maastrichtin sopimus (1992), Nizzan sopimus (2001) ja Lissabonin sopimus (2007) — myötä nykyinen Euroopan unioni, Eurooppa-neuvoston rooli vahvistui ja vahvistui asteittain. Tämä merkitsi siirtymistä kohti kansallisten hallitusten (neuvoston kautta) ja Euroopan parlamentin laajempaa osallistumista EU:n päätöksentekoprosessiin, mikä tasapainotti komission ylikansallista valtaa. Erityisesti Lissabonin sopimuksella Eurooppa-neuvosto virallistettiin täysivaltaiseksi EU:n toimielimeksi, jonka tehtävänä on antaa ”tarvittava sysäys EU:n kehitykselle” ja määritellä sen ”yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet”.

Tänä aikana komissio on säilyttänyt toimeenpanovaltansa, mutta se on kuitenkin entistä tiiviimmin linjassa neuvoston poliittisten painopisteiden kanssa. Koska komissio oli kuitenkin EU:n ainoa elin, jolla oli oikeus tehdä lainsäädäntöaloitteita, sillä oli edelleen merkittävä vaikutusvalta — luultavasti suurempi kuin mitä tieteellisessä kirjallisuudessa on tapana myöntää — etenkin kun otetaan huomioon, että EU:n perussopimukset takaavat sille ”täydellisen riippumattomuuden” hallituksista ja muista EU:n toimielimistä. Lisäksi toisin kuin kansalliset hallitukset, EU:n kansalaiset eivät valitse komissiota suoraan. Sen jäsenet nimitetään, ja vaikka Euroopan parlamentilla on rooli komission puheenjohtajan hyväksymisessä, prosessi on suurelta osin poissa suorasta demokraattisesta valvonnasta.

Lissabonin sopimus merkitsi viimeistä suurta muodollista muutosta EU:n institutionaaliseen rakenteeseen. EU:n toimielinten sisäinen ja niiden välinen valtadynamiikka on kuitenkin jatkanut jatkuvaa uudelleenjärjestelyä viimeisten puolentoista vuosikymmenen aikana, jolloin Eurooppaa on ravistellut sarja taloudellisia, poliittisia ja geopoliittisia kriisejä — siinä määrin, että tutkijoiden keskuudessa on tullut tavalliseksi puhua ”permakriisistä”. Koko tämän ajanjakson ajan vallan, johtajuuden ja toimivallan heiluri on usein heilunut edestakaisin neuvoston ja komission (ja muiden toimielinten, lähinnä EKP:n) välillä. Jean Monnet, yksi Euroopan yhdentymisprosessin arkkitehdeistä, kirjoitti tunnetusti, että ”Eurooppa muotoutuu kriiseissä ja on niiden ratkaisujen summa, joita näihin kriiseihin sovelletaan”, ja viimeiset 15 vuotta ovat osoittaneet hänen olevan oikeassa.

3. Eurokriisi, 21. vuosisadan vallankaappaus

Eurokriisin tai valtionvelkakriisin (2009-2012), pakolaiskriisin (2015-2016) ja Brexit-äänestyksen (2016) aikana Eurooppa-neuvosto nousi yhä keskeisemmäksi ja hallitsevammaksi toimijaksi, joka osittain syrjäytti komission esityslistan määrittelyn. Useimmat tutkijat ovat yhtä mieltä siitä, että tämä oli aikaa, jolloin hallitustenvälisyys nousi ylikansallisuuden edelle, myös liittokansleri Angela Merkelin johtaman Saksan hegemonisen roolin ja ranskalais-saksalaisen blokin vahvistumisen ansiosta.

Tässä selvityksessä ei kuitenkaan oteta huomioon sitä, että erityisesti eurokriisi johti myös EU:n ylikansallisten instituutioiden dramaattiseen vahvistumiseen. EKP ja komissio itse saivat ennennäkemättömän suuret valtuudet puuttua jäsenvaltioiden talousasioihin esimerkiksi Euroopan komission, EKP:n ja IMF:n muodostaman troikan kautta, mikä johti siihen, että suvereniteettia siirrettiin merkittävästi kansalliselta tasolta ylikansalliselle tasolle. Nämä valtuudet institutionalisoitiin ja perustuslaillistettiin monimutkaisen uusien lakien, sääntöjen, sopimusten, organisaatioiden (kuten Euroopan vakausmekanismin (EVM)) ja jopa sopimuksen — talous- ja rahaliiton vakautta, koordinointia ja ohjausta koskevan sopimuksen, joka tunnetaan yleisesti nimellä finanssipoliittinen sopimus — avulla, jonka tarkoituksena on pakottaa pysyvään finanssipoliittiseen talouskurijärjestelmään.

Finanssipoliittisen sopimuksen myötä jäsenvaltiot velvoitettiin toimittamaan talousarvionsa Euroopan komission ja neuvoston ennakkohyväksyntää varten. Jos talousarvion ei katsota olevan EU:n velvoitteiden mukainen, komissio ja muut jäsenvaltiot voivat antaa korjaavia ”suosituksia” poikkeavalle jäsenvaltiolle. Jos jäsenvaltio ylittää Maastrichtin sopimuksen parametrit, komissio voi päättää asettaa maan liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn, jolloin käynnistyy vielä tiukempi seuranta- ja valvontajärjestelmä.

Tämän seurauksena Euroopan unionista, lähinnä Euroopan komission kautta, tuli käytännössä suvereeni valta, jolla on valtuudet määrätä talousarviosääntöjä ja rakenneuudistuksia jäsenvaltioille, erityisesti euroalueen jäsenvaltioille, demokraattisten menettelyjen ulkopuolella ja ilman demokraattista valvontaa. [¹³] Eräs kansalaisyhteiskunnan järjestö kuvaili tätä ”uusliberalistiseksi hallinnon muutokseksi — kansalaisvallankaappaukseksi”. [¹⁴] Monet näistä muutoksista tapahtuivat Saksan käskystä, joka oli enemmän kuin tyytyväinen antaessaan EU:n toimielimille ”rajoittamatonta toimeenpanovaltaa” [¹⁵] valvoa blokin heikompia valtioita ja varmistaakseen, että ne noudattavat Berliinin innoittamaa taloudellista kehystä.

Tämä korostaa, että EU:n vallan dynamiikan ymmärtämiseksi on mentävä pelkistettyä kansallisen ja ylikansallisen kahtiajakoa pidemmälle. Euroopan unionin kansalliset ja ylikansalliset eliitit eivät suinkaan ole yksinomaan vastakkaisessa suhteessa, vaan niillä on usein taipumus käyttää kokonaisvaltaisesti järjestelmän eri kansallisia, hallitustenvälisiä ja ylikansallisia tasoja tukemaan toisiaan. Ne jopa tekevät yhteistyötä yhteisiä vihollisia vastaan, jotka yleensä ovat yleensä demokraattisia tai ”populistisia” kapinallisia. Tieteellisessä mielessä tämä on synnyttänyt runsaan kirjallisuuden ”Euroopan käytöstä” eli siitä, miten kansalliset poliittiset toimijat käyttävät EU:ta hyväkseen. [¹⁶]

Tällaista dynamiikkaa voi olla usein vaikea havaita, varsinkin kun otetaan huomioon, että neuvoston ja komission välinen institutionaalinen vallanjako on ajan mittaan hämärtynyt yhä enemmän. Tämä on saanut erään tutkijan päättelemään, että ”kovan lainsäädännön laatimisen ja muotoilun lisäksi se, mistä poliittiset ideat ja aloitteet ‘todella syntyvät’, on hankala kysymys, jota ei ehkä aina voida täysin ratkaista”:

Idealla on monta omistajaa, varsinkin kun se on menestyksekäs, ja usein on vaikea punnita, kuka oli idean yksittäinen luoja ja kuka ajoi sen läpi poliittisella asialistalla. Tähän liittyy toinenkin kysymys: minkä agendan asettaminen? Laajat ideat? Tarkat poliittiset ehdotukset? Nämä ovat pysyviä, mutta ratkaisemattomia kysymyksiä, jotka liittyvät asialistan laatimisen tutkimiseen ja jotka usein johtavat erilaisiin painopisteisiin ja johtopäätöksiin. Ne tekevät esityslistan laatimisesta liukkaan tutkimuskohteen, joka on avoin monille toimijoille, kausaalisuusketjuille ja kilpaileville kertomuksille. [¹⁷]

Tarkoituksena on, että komission, neuvoston (ja siten jäsenvaltioiden) ja muiden elinten väliselle suhteelle on ominaista sekä toimielinten välinen taistelu poliittisesta vallasta että keskinäinen riippuvuus olosuhteista riippuen. Esimerkkinä keskinäisestä riippuvuudesta on esimerkiksi tapa, jolla komissio käyttää toimielimen laajaa koneistoa ja huomattavaa teknistä ja poliittista asiantuntemusta ohjaamaan Eurooppa-neuvoston kehitystä ja tekemään pohjatyötä lähes kaikille suurille hankkeille, kun taas komissio puolestaan hakee Eurooppa-neuvoston hyväksyntää saadakseen kansallista tukea, legitimiteettiä ja vauhtia tällaisille hankkeille. [¹⁸]

Esimerkkinä toimielinten välisestä kamppailusta oli toisaalta Spitzenkandidaten-menettelyn käyttöönottoyritys, joka käynnistettiin ensimmäisen kerran vuonna 2014. Ennen Euroopan parlamentin vaaleja kukin Euroopan parlamentin suuri poliittinen ryhmä asettaisi ehdokkaansa komission puheenjohtajan tehtävään, ja eniten paikkoja saaneen ryhmän ehdokkaasta tulisi automaattisesti puheenjohtaja. Tätä voidaan pitää Euroopan parlamentin pyrkimyksenä politisoida — tai jopa demokratisoida hyvin rajoitetusti — Euroopan komissiota, vaikka järjestelmä ei käytännössä koskaan käynnistynytkään.

Euroopan komission yhä aktiivisempi rooli korostui entisestään Jean-Claude Junckerin puheenjohtajakaudella (2014-2019). Juncker oli ensimmäinen komission puheenjohtaja, joka haastoi nimenomaisesti komission ”teknisen” roolin. Kuuluisassa puheessaan Euroopan parlamentissa 15. heinäkuuta 2015 hän totesi:

Eurooppa-neuvosto ehdottaa komission puheenjohtajaa. Se ei tarkoita, että hän on sen sihteeristö. Komissio ei ole tekninen komitea, joka koostuu virkamiehistä, jotka toteuttavat toisen toimielimen ohjeita. Komissio on poliittinen. Ja haluan sen olevan poliittisempi. Siitä tulee todellakin hyvin poliittinen. [¹⁹]

Nämä eivät olleet pelkkiä sanoja. Kuten Ákos Bence Gát kirjoitti MCC Brusselsin tuoreessa raportissa:

Juncker piti oikeusvaltioperiaatetta erittäin tärkeänä, ja siitä tuli väline, jolla valvotaan ja kommentoidaan jäsenvaltioiden kansallista politiikkaa. Unkarin ja Puolan kaltaisissa jäsenvaltioissa käytyjen kansallisten puoluepoliittisten keskustelujen käsittely auttoi komissiota selkeyttämään omaa poliittista agendaansa ideologisissa kysymyksissä. Se, että komissio ryhtyi yhä avoimemmin poliittisiin taisteluihin joidenkin jäsenvaltioiden kanssa ja yritti painostaa niitä poliittisesti yhä enemmän, auttoi komissiota näyttämään poliittiset lihaksensa… Junckerin komissio oli ensimmäinen, joka pyrki nimenomaisesti valvomaan jäsenvaltioita oikeusvaltioperiaatteen nimissä. [²⁰]

Junckerin komission ”ennakoivampi” — ja nimenomaan poliittinen — lähestymistapa ei kuitenkaan rajoittunut pelkästään oikeusvaltioperiaatteeseen. Se ulottui aloille, joita siihen asti pidettiin Maastrichtin sopimuksen jälkeisen hallitustenvälisyyden ilmentyminä, kuten ulkopolitiikkaan, turvallisuuteen sekä talous- ja rahaliittoon, ja se toteutti usein tärkeitä toimia Eurooppa-neuvostosta riippumatta.

Aiemmin tänä vuonna Juncker myönsi italialaisen talouslehti Il Sole 24 Ore -lehden haastattelussa jopa tehneensä sopimuksia sellaisten Italian hallitusten selän takana, joiden kanssa hänellä oli ongelmia, neuvottelemalla salaa (”ilman liikaa julkisuutta”) maan presidentin kanssa, jolla ei Italian perustuslain mukaan ole valtuuksia neuvotella ulkovaltojen kanssa, saati sitten juonitella vaaleilla valittua hallitusta vastaan. [²¹] Juncker oli aiemmin sanonut, että häntä oli ”houkutellut” puuttua Italian poliittiseen kriisiin vuonna 2016 — mutta väitti pidättäytyneensä siitä. [²²]

4. von der Leyenin komissio: älä koskaan anna hyvän kriisin valua hukkaan

Komission kehittyminen täysiveriseksi poliittiseksi toimijaksi on siis ollut jo vuosia jatkuva suuntaus. Prosessi on kuitenkin kiihtynyt ja tehostunut nopeasti ja merkittävästi Ursula von der Leyenin ensimmäisen puheenjohtajakauden (2019-2024) aikana. Tässä suhteessa on kuvaavaa, että von der Leyenin nousu oli hiljainen vallankaappaus. Kuten todettiin, Spitzenkandidaten-järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 2014, jotta komission puheenjohtajan nimityksestä saataisiin Eurooppa-neuvostosta riippumaton, jolloin europarlamenttivaaleissa eniten ääniä saanut poliittinen ryhmä varmistaisi viran ennalta valitsemalleen ehdokkaalle.

Vuonna 2019 von der Leyen ei kuitenkaan ollut Euroopan kansanpuolueensa (EPP) Spitzenkandidaatti. Sen sijaan Angela Merkel ja Emmanuel Macron valitsivat hänet suljettujen ovien takana, vaikka hän ei ollut edes asettunut ehdolle vaaleissa ja vaikka keskustaoikeistolainen EPP ja keskusta-vasemmistolainen Sosialistit ja demokraatit (S&D) -ryhmä olivat jo asettaneet kaksi ehdokasta. Tätä voidaan pitää Eurooppa-neuvoston ja suurten jäsenvaltioiden onnistuneena yrityksenä vahvistaa uudelleen valta-asemaansa komissiossa (ja parlamentissa).

4.1 Koronakriisi: korruption ja läpinäkymättömyyden pandemia

Pian tämän jälkeen puhjennut Covid-19 -kriisi käänsi kuitenkin tilanteen jälleen kerran: toimielinten välinen voimasuhde muuttui ratkaisevasti komission hyväksi, neuvoston asema heikkeni monessa suhteessa ja Euroopan yhdentymisessä tapahtui historiallinen muutos. Komissiolla oli johtava rooli koko pandemian ajan — ensin talouden elvytysohjelman laatimisessa ja sitten rokotteiden yhteishankinnan järjestämisessä. Kuten eräässä tutkimuksessa todetaan:

Koko kriisin ajan […] Eurooppa-neuvosto harvoin pöytäsi omia ratkaisujaan. Sen sijaan se suositteli jo komission ehdottamia toimia ja ratkaisuehdotuksia […] Komission johtava rooli selittyy osittain sillä, että kriisi puhkesi aloilla, joilla komissiolla on tärkeitä tehtäviä [esim. kansanterveys], ja osittain sillä, että komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen vakuutteli komission johtajuutta ja vastuuta alusta alkaen. [²³]

Euroopan komissio otti alusta alkaen johtavan roolin ja hahmotteli EU:n vastausta varten laajan toimintasuunnitelman. Pian seurasi lainsäädäntötoimien vyöry: joulukuuhun 2021 mennessä unioni oli hyväksynyt yli 1 000 säädöstä. Kriisin alkuvaiheessa komissio keskittyi taloudellisiin toimiin. Ensinnäkin se keskeytti EU:n surullisen tiukat finanssipoliittiset säännöt, jotta hallitukset voisivat lisätä menoja (lainanotto) pandemian taloudellisten vaikutusten lieventämiseksi. Toukokuussa 2020 von der Leyen esitteli seuraavan sukupolven EU-paketin (NGEU), joka on hänen suunnitelmansa 750 miljardin euron elvytysrahastosta, jolla tuetaan jäsenvaltioita avustusten ja lainojen yhdistelmällä ja täydennetään EKP:n rahapoliittisia toimia pandemiasokin vuoksi. On tärkeää, että ensimmäistä kertaa Euroopan komissiolle annettiin erityisellä asetuksella valtuudet hankkia rahaa rahoitusmarkkinoilta.

Tämä oli ensimmäinen kerta, kun EU oli ryhtynyt näin laajamittaiseen yhteiseen lainanottoon (tai velkojen keskinäiseen järjestelyyn), jota tuettiin EU:n talousarviosta. Vaikka ohjelma on makrotaloudellisesti suhteellisen merkityksetön — sen määrä on vain vajaa viisi prosenttia EU:n BKT:stä, ja se maksetaan kuuden vuoden aikana — sillä on merkittäviä poliittisia vaikutuksia. Vaikka on totta, että EU:n perussopimukset eivät nimenomaisesti kiellä EU:ta rahoittamasta talousarviota yhteisesti otetulla velalla, [²⁴] tämä on kuitenkin ollut pitkään tabu useille jäsenvaltioille, erityisesti Saksalle, jonka komissio onnistui voittamaan ”Covid-19 -kriisiin vastaamisen” varjolla. Tämä oli jälleen yksi von der Leyenin temppu, jonka hän onnistui toteuttamaan pitämällä suunnitelman yksityiskohdat salassa viime hetkeen asti. Kuvaavaa on, että kun von der Leyen esitteli ajatuksen ensimmäisen kerran EU:n johtajille huhtikuussa, Angela Merkel huomautti hänelle: ”Älä unohda puhua ensin meidän kanssamme”. [²⁵]

Lisäksi antamalla komissiolle vahvan sananvallan maksujen suorittamisessa (muun muassa ehtojen ja prioriteettien osalta) päätös vahvisti komission vaikutusvaltaa kansallisen talous- ja finanssipolitiikan keskeisillä aloilla — ja antoi sille jälleen uuden välineen, jonka avulla se voi painostaa jäsenvaltioita taloudellisesti. Se ei suinkaan ollut esimerkki ”eurooppalaisesta solidaarisuudesta”, vaan oli pohjimmiltaan toinen hiljainen vallankaappaus.

Tämä kävi selväksi vuoden 2021 alussa, kun komissio antoi ensimmäistä kertaa oikeusvaltioperiaatteen ehdollisuutta koskevan asetuksen, jonka nojalla se voi pidättäytyä maksamasta EU:n varoja jäsenvaltioille, jotka eivät noudata oikeusvaltioperiaatetta (Brysselin määrittelemällä tavalla, tietenkin). Sen jälkeen se käytti uutta asetusta pidättääkseen Puolalle ja Unkarille EU:n maksuja noin 140 miljardia euroa sekä tavanomaisesta talousarviosta että EU:n seuraavan sukupolven hätäapurahastosta.

Tämä paljasti oikeusvaltion ehdollisuutta koskevasta asetuksesta ja NGEU-rahastosta sen, mitä ne todellisuudessa ovat: jälleen uusia välineitä, joiden avulla komissio voi painostaa kansallisia hallituksia poliittisesti taloudellisin keinoin — välineitä, joiden käyttämisessä von der Leyen osoitti, ettei hänellä ole mitään pelkoa. Hän sanoi sen itsekin. Kun häneltä kysyttiin Italian vuoden 2022 vaalikampanjan alla, oliko hän huolissaan siitä, että Georgia Melonin johtama oikeistolainen Brothers of Italy voisi menestyä, hän vastasi: ”Jos asiat menevät ‘vaikeaan suuntaan’, meillä on välineitä [tilanteen hoitamiseksi].” Näin hän sanoi. [²⁶]

Näissä tapauksissa on kuitenkin aina kysyttävä, missä määrin komissio tekee nämä päätökset itsenäisesti ja missä määrin ne riippuvat muiden tahojen — Eurooppa-neuvoston, yksittäisten hallitusten ja Euroopan parlamentin — painostuksesta. Kuten edellä todettiin, tätä voi olla vaikea sanoa, koska EU:n monitasoisen hallintorakenteen tarkoituksellisen vaikeaselkoinen ja mutkikas luonne tarkoittaa, että poliittiset päätökset ovat usein seurausta monista toimielinten välisistä vuorovaikutussuhteista ja paineista, jotka ovat yleensä piilossa julkisuudelta, minkä vuoksi on vaikea määritellä tarkkaan, mitkä ovat ne syyt ja panokset, jotka johtavat tiettyihin historiallisiin tuloksiin.

Covid-19-kriisin toisessa vaiheessa Euroopan komissio — tai paremmin sanottuna von der Leyen itse — otti jälleen kerran johtoaseman ajamalla yksin massiivista koko EU:n yhteistä rokotehankintaohjelmaa. Edellisen vaiheen tapaan Eurooppa-neuvosto seurasi suurelta osin komission aloitetta sen sijaan, että olisi tehnyt omia ehdotuksia. Marraskuuhun 2021 mennessä komissio oli allekirjoittanut jäsenvaltioiden puolesta huikeat 71 miljardin euron arvosta sopimuksia, joilla hankitaan jopa 4,6 miljardia rokoteannosta — yli 10 annosta kutakin Euroopan kansalaista kohden. [²⁷] Suurin osa näistä sopimuksista oli yritysten ja Euroopan komission välillä suljettujen ovien takana allekirjoitettuja ennakko-ostosopimuksia (APA), joihin sisältyi ennakkomaksuja rokotevalmistajille tuotantokapasiteetin kehittämisen ja laajentamisen rahoittamiseksi.

Kaiken kukkuraksi kävi melko hämmästyttävällä tavalla ilmi, että huhtikuussa 2021 von der Leyen oli henkilökohtaisesti neuvotellut Pfizerin toimitusjohtajan Albert Bourlan kanssa tekstiviestien ja puhelujen avulla 35 miljardin euron suuruisesta sopimuksesta, joka koski jopa 1,8 miljardin annoksen ostamista Pfizer-BioNTech -rokotetta. [²⁸] Sittemmin ”Pfizergate” on paisunut yhdeksi EU:n historian suurimmista skandaaleista. Kun saksalainen toimittaja kirjoitti komissiolle ja pyysi saada tutustua tekstiviesteihin ja muihin asiakirjoihin, jotka liittyivät von der Leyenin ja Bourlan väliseen viestinvaihtoon, komissio väitti, ettei tällaisia asiakirjoja ollut olemassa. [²⁹]

Tässä vaiheessa toimittaja teki virallisen kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle Emily O’Reillylle. Tammikuussa 2022 oikeusasiamies julkaisi tutkimuksensa tuloksen, jossa todettiin, että komissio ei ollut edes pyytänyt von der Leyenin toimistoa etsimään tekstiviestejä, vaikka toimittaja niitä nimenomaan pyysi. [³⁰] Sen sijaan se pyysi tietoja, jotka täyttivät komission kriteerit ”asiakirjojen” tallentamiselle — määritelmä, joka ei sisällä tekstiviestejä. O’Reilly esitti tämän vuoksi suosituksen, että komissio pyytäisi von der Leyenin toimistoa etsimään uudelleen asiaankuuluvia tekstiviestejä, mutta komissio kieltäytyi noudattamasta tätä suositusta.

EU:n arvoista ja avoimuudesta vastaava komissaari Věra Jourová väitti myöhemmin epäitsekkäästi, että tekstiviestit on saatettu poistaa, koska ne ovat ”lyhytaikaisia ja ohimeneviä”, ja puolusti komission oikeutta olla säilyttämättä tietoja tekstiviesteistä, koska ”tekstiviestit ja pikaviestit eivät yleensä sisällä tärkeitä tietoja komission politiikasta, toimista ja päätöksistä eivätkä ne ole toimielimen hallussa”. [³¹]

Ajan mittaan muut EU:n elimet, kuten Euroopan tilintarkastustuomioistuin, puuttuivat asiaan, mutta jääräpäisyys jatkui. Tämä sai Euroopan syyttäjänviraston (EPPO), joka on riippumaton EU:n elin, joka vastaa talousrikosten, kuten petosten, rahanpesun ja korruption, tutkimisesta ja syytteeseenpanosta, aloittamaan koko EU:n Covid-rokotehankintaprosessia koskevan tutkinnan, joka on edelleen käynnissä. [³²]

Lisäksi itse rokotesopimukset — ei vain Pfizer-BioNTechin vaan myös muiden lääkeyhtiöiden kanssa — pysyivät pitkään salassa. Euroopan komissio hylkäsi Euroopan parlamentin jäsenten pyynnöt saada tutustua asiakirjoihin ja hylkäsi useita tietopyyntöjä. [³³] Komission ja Corporate Europe Observatory -järjestön välisestä kirjeenvaihdosta kävi ilmi, että hylkäämisen perusteena oli liikesalaisuus, ja siinä väitettiin hämmästyttävästi, että avoimuus ei ollut ”yleisen edun mukaista”. [³⁴]

Euroopan oikeusasiamies jopa aloitti tutkimuksen siitä, että komissio kieltäytyi antamasta yleisön tutustua rokotteiden hankintaa koskeviin asiakirjoihin. Komissio antoi lopulta valituille parlamentin jäsenille mahdollisuuden tutustua tiukasti sensuroituun versioon 60-sivuisesta sopimuksesta biolääkeyhtiö CureVacin kanssa (jonka rokote ei koskaan päässyt kokeiluvaihetta pidemmälle) 45 minuutin ajan lukusalissa tiukoin ehdoin ja allekirjoitettuaan salassapitosopimuksen. [³⁵]

Kansalaisyhteiskunnan, Euroopan parlamentin jäsenten ja Euroopan oikeusasiamiehen kuukausia kestäneen painostuksen jälkeen Euroopan komissio suostui julkaisemaan sopimuksista joitakin vahvasti sensuroituja versioita — niin vahvasti sensuroituja, että ”niiden julkistaminen ei tarjonnut käytännössä lainkaan merkittävää läpinäkyvyyttä”, kuten Corporate Europe Observatory -järjestön edustaja totesi. [³⁶] Kuten New York Times kommentoi: ”Hallitukset ovat käyttäneet miljardeja dollareita lääkeyhtiöiden auttamiseen rokotteiden kehittämisessä ja käyttävät miljardeja dollareita lisää rokoteannosten ostamiseen. Näiden sopimusten yksityiskohdat pysyvät kuitenkin suurelta osin salaisina, ja hallitukset ja kansanterveysjärjestöt suostuvat lääkeyhtiöiden salassapitovaatimuksiin. [³⁷]

Tuolloin vihreiden ja Euroopan parlamentin Euroopan parlamentin jäsenet käynnistivät oikeustoimet [³⁸], koska komissio kieltäytyi antamasta täydellistä oikeutta tutustua sopimuksiin, minkä EU:n yleinen tuomioistuin vahvisti hiljattain tuomiollaan, jonka mukaan ”komissio ei antanut yleisölle riittävän laajaa oikeutta tutustua koronarokotteiden ostosopimuksiin”. [³⁹] Tarkemmin sanottuna ”tämä rikkomus koskee näiden sopimusten vahingonkorvausta koskevia määräyksiä sekä lausuntoja siitä, että rokotteiden ostosta neuvotelleen ryhmän jäsenillä ei ollut eturistiriitoja”, Luxemburgin tuomioistuin totesi tuomiossaan.

Sensuurista huolimatta ennakkohinnoittelusopimuksista kävi kuitenkin ilmi, että Euroopan komissio oli käytännössä antanut lääkeyhtiöille miljardeja ilman ehtoja, mikä vähensi täysin yhtiöiden investointien riskiä. Kaikki sopimukset olivat selkeitä esimerkiksi sen suhteen, kuka omistaisi immateriaalioikeudet: immateriaalioikeudet, mukaan lukien taitotieto ja tiedot, jäisivät yritysten omistukseen. Lisäksi paljastui, että komissio oli sisällyttänyt rokotevalmistajien kanssa tehtyihin ennakko-ostosopimuksiin korvauslausekkeita. Komissio tai jäsenvaltiot korvaisivat yrityksille [rokotteisiin liittyvistä] väitteistä johtuvien oikeustoimien aiheuttamat kustannukset”, totesi Sue Middleton, suurimpia rokotevalmistajia edustavan Vaccines Europe -järjestön hallituksen puheenjohtaja. [⁴⁰]

Jopa von der Leyenin pääargumentti, jolla hän perusteli yhteishankintaa, eli se, että neuvottelemalla kaikkien jäsenvaltioiden puolesta komissio voisi saada rokotevalmistajilta halvemman hinnan, osoittautui perusteettomaksi. Syyskuussa 2020 EU:n komission ylin rokotusneuvottelija lupasi, että rokoteannokset maksaisivat 5-15 euroa. [⁴¹] ”Emme voi ylittää tiettyjä rajoja, koska se ei olisi kohtuuhintaista”, hän kertoi terveysvaliokunnalle.

Myöhemmin paljastui, että EU oli maksanut Pfizer-BioNTechin rokotteista — kahdesta yleisimmin käytetystä rokotteesta — jopa 20 euroa ja Modernan rokotteista 25 euroa annosta kohti [⁴²], kun taas AstraZenecan rokotteesta [⁴³] (jonka käyttö keskeytettiin myöhemmin mahdollisia sivuvaikutuksia koskevien huolenaiheiden vuoksi, vaikka samoja huolenaiheita esitettiin myös muista rokotteista) maksettiin 2,90 euroa annosta kohti. Erään analyysin mukaan komission hyväksymä annoskohtainen hinta oli 15 kertaa korkeampi kuin tuotantokustannukset, mikä tarkoittaa, että EU — ja sitä kautta eri jäsenvaltioiden hallitukset — ovat saattaneet maksaa rokotteista yli 30 miljardia euroa liikaa. [⁴⁴]

Kun vuoden 2022 puolivälistä alkaen eräät maat — Puola, Unkari ja Romania — ilmoittivat Pfizer-BioNTechille, että Ukrainan sodan aiheuttamien budjettipaineiden ja pandemian loppumisen vuoksi ne eivät aio ottaa vastaan tai maksaa enää yhtään rokotetta, Pfizer ja BioNTech aloittivat oikeustoimet näitä hallituksia vastaan laiminlyötyjen maksujen vuoksi, jotka olivat tiettävästi useita miljardeja euroja. Samaan aikaan belgialainen lobbari Frédéric Baldan on nostanut Liègen tuomioistuimessa kanteen itse von der Leyeniä vastaan ja syyttää häntä julkisen vallan anastamisesta, julkisten asiakirjojen tuhoamisesta, laittomien etujen ajamisesta ja korruptiosta sekä maansa julkisen talouden vahingoittamisesta. [⁴⁵]

Koko rokotteiden hankintaprosessiin liittyvät skandaalit korostavat EU:n järjestelmän ja erityisesti Euroopan komission täydellistä tilivelvollisuuden puutetta ja sitä, miksi sen jatkuvasti laajeneva poliittinen rooli on niin ongelmallinen. Viime kädessä Pfizergate ei ole yksittäinen tapaus, vaan heijastaa EU:n todellista luonnetta: se on turvapaikka, jossa valitsemattomat poliitikot ja yritysjohtajat voivat kaveerata toistensa kanssa uteliaiden silmien ulottumattomissa, ilman, että avoimuuden ja, ironista kyllä, oikeusvaltion periaatteiden kaltaiset vanhentuneet käsitteet estävät heitä — ja samalla hallitukset ja viime kädessä kansalaiset joutuvat maksamaan laskun.

Yleisesti ottaen pandemia osoitti, miten Euroopan komissio käyttää kriisejä hyväkseen laajentaakseen laajasti toimeenpanovaltansa soveltamisalaa — jopa lain ulkopuolisten keinojen avulla — aivan kuten se oli tehnyt eurokriisin aikana. Kommentoidessaan ensimmäisiä toimenpiteitä, joita EU toteutti Covid-19-pandemian vaikutusten hillitsemiseksi, von der Leyen itse totesi, että ”saimme tämän aikaan ilman täyttä toimivaltaa”. [⁴⁶] Samanlaisen lähestymistavan von der Leyen omaksui myöhemmin ulkopolitiikan alalla.

4.2 Ukrainan sota: von der Leyenin ‘geopoliittinen vallankaappaus’

Komissiolla on perinteisesti ollut heikko asema ulkopolitiikan alalla ja erityisesti puolustus- ja turvallisuuspolitiikassa, johon komissiolla ei ole suoraa toimivaltaa Euroopan unionin perussopimusten nojalla.

Ylikansallista yhdentymistä tällä alalla on pitkään pidetty ”epätodennäköisenä” tapauksena. [⁴⁷] Ennen von der Leyenin puheenjohtajakauden alkua komissio oli jo hitaasti laajentanut rooliaan ulkopolitiikassa, usein ”kiertämällä” virallisia päätöksentekoprosesseja, [⁴⁸] mutta sen rooli oli edelleen rajallinen. Sikäli kuin EU puhuisi yhdellä äänellä ulkopoliittisissa asioissa, tämä tehtävä oli (muodollisesti) varattu unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle (joka perustettiin vuoden 2007 Lissabonin sopimuksella). Silloinkin hänen tehtävänään oli vain välittää jäsenvaltioiden hallitustenvälistä yhteisymmärrystä neuvoston tosiasiallisena jatkeena, ei itsenäisenä ylikansallisena äänenä. Von der Leyen oli päättänyt muuttaa tämän.

Pian sen jälkeen, kun von der Leyen oli aloittanut komission puheenjohtajana vuonna 2019, hän määritteli ”geopoliittisen komission” perustamisen yhdeksi tärkeimmistä painopistealueistaan. [⁴⁹] Hän vakuutti, että EU:sta on tultava merkittävä ”geopoliittinen” toimija ”paremman maailmanjärjestyksen muotoilemiseksi”. Kaaos ja kriisi vaativat, että EU ”oppii puhumaan vallan kieltä”. Todellisuudessa hän ilmoitti aikovansa laajentaa komission toimialaa aloille, jotka ovat perinteisesti kuuluneet kansallisten hallitusten toimivaltaan, nimittäin ulkopolitiikkaan sekä puolustus- ja turvallisuusasioihin.

Hän odotti toisin sanoen jälleen uutta institutionaalista vallankaappausta, jonka tavoitteena on lisätä ylikansallista yhdistämistä ja keskittämistä alalla, jolla hallitukset ovat historiallisesti olleet kaikkein haluttomimpia antamaan EU:lle ja sen toimielimille suurempaa poliittista roolia. Venäjän hyökkäys Ukrainaan vuonna 2022 tarjosi hänelle täydellisen tilaisuuden tehdä juuri näin. Vaikka von der Leyen puhui EU:n geopoliittisen aseman vahvistamisesta, Venäjän hyökkäystä edeltäneinä kriittisinä kuukausina EU:n rooli oli marginaalinen verrattuna Yhdysvaltojen rooliin. Sikäli kuin tiedetään, Yhdysvallat ei kuullut eurooppalaisia hallituksia eikä varsinkaan EU:ta, ja EU näyttää jääneen suurelta osin sivuun kehittyvästä kriisistä.

Venäjän hyökkäyksen jälkeen EU omaksui kuitenkin Euroopan komission kautta yhtäkkiä paljon aktiivisemman roolin, ja von der Leyen tarttui jälleen kerran kriisin luomaan tilaisuuteen ja asettui blokin vastatoimien johtoon. Näin hän pystyi tavoittelemaan kahta toisiaan tukevaa tavoitetta: laajentamaan komission toimeksiantoa turvallisuusasioissa ja varmistamaan samalla, että blokki on linjassa Yhdysvaltojen ja Naton strategian kanssa (tai paremmin sanottuna sen alainen). Tavoitteena oli lähinnä muuttaa komissio ”Naton ja Yhdysvaltojen laajennetuksi eurooppalaiseksi haaraksi”, kuten Wolfgang Streeck osuvasti ilmaisi:

Koska komissiolla ei ole EU:n perussopimusten mukaista toimivaltaa sotilas- ja puolustusasioissa, se pyrki kartoittamaan EU:n jäsenvaltioiden ja Naton valmiuksissa olevia aukkoja, joita se voisi tarjota täyttääkseen, ja toivoi näin voivansa parantaa tai palauttaa hallintokykynsä kansainvälisenä instituutiona. [⁵⁰]

Von der Leyenin ensimmäinen askel oli ennätysajassa laadittu ennennäkemättömän laaja-alainen pakotejärjestelmä Venäjää vastaan. Ensimmäinen pakotepaketti hyväksyttiin kirjaimellisesti Venäjän hyökkäystä seuraavana päivänä, 25. helmikuuta, ja sen jälkeen tuli kymmeniä muita pakotepaketteja. [⁵¹] Niihin kuului varojen jäädyttämistä ja matkustuskieltoja, pankki- ja keskuspankkirajoituksia, kuten SWIFT-järjestelmän ulkopuolelle sulkemista, vientivalvontaa ja tuontikieltoja sekä venäläisen energian tuontikieltoja.

Pakotteista ja niiden tehokkuudesta tai tehottomuudesta on puhuttu paljon. Mutta yksi seikka, joka on jäänyt suurelta osin huomaamatta, on tapa, jolla von der Leyen on käyttänyt pakotteita laajentaakseen jälleen kerran salaa komission valtuuksia neuvoston ja jäsenvaltioiden kustannuksella.

Perinteisesti EU:n pakotteita luotaessa neuvosto on ollut johtavassa asemassa, ja komissio on seurannut sitä valvoakseen teknisiä yksityiskohtia ja täytäntöönpanoa. Sitä vastoin hyökkäyksen jälkeisessä pakotejärjestelmässä roolit vaihtuivat dramaattisesti. Vaikka mikään ei muuttunut muodolliselta menettelylliseltä kannalta — komissio esitti ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan kanssa ehdotetut rajoitukset, jotka Eurooppa-neuvoston oli sen jälkeen hyväksyttävä yksimielisesti — komissio otti tässä tapauksessa aiempaa suuremman roolin pakotepolitiikan kehittämisessä.

Tässä yhteydessä on otettava huomioon useita tekijöitä. Ensinnäkin, kuten aiemmissakin kriiseissä, havaittu tarve toimia nopeasti ja päättäväisesti merkitsi sitä, että komissiolla oli alan institutionaalisen asiantuntemuksen keskuksena hyvät mahdollisuudet ottaa asiat omiin käsiinsä. Niinpä von der Leyen ehdotti välittömästi useita paketteja nopeasti peräkkäin ilman, että jäsenvaltioita olisi juurikaan kuultu etukäteen. Kuten Politico selitti:

Koko valmisteluprosessin ajan komissio [otti] johtoaseman pakotteiden osalta ja kuuli joitakin kansallisia pääkaupunkeja, kuten Berliiniä, Pariisia ja Roomaa, mutta suurimmaksi osaksi se tapasi jäsenmaiden edustajia pienissä ryhmissä selvittääkseen heidän näkemyksiään. Koska komissio pelkäsi, että kunnianhimoinen pakotepaketti voisi vuotaa, se ei koskaan toimittanut tekstiluonnosta ennen kuin vasta viime hetkellä, kun jäsenvaltiot olivat valmiita käsittelemään sitä. [⁵²]

Hyökkäyksen aiheuttama järkytys, joka aiheutti ”merkittävän uudelleenmuotoilun” jäsenvaltioiden näkemyksissä Venäjän uhasta, [⁵³] tarkoitti myös sitä, että jäsenvaltiot olivat ainakin aluksi tyytyväisiä (tai näkivät vain vähän vaihtoehtoja) suostua. Vertaispaine hoiti loput. Erään tutkijan mukaan ”valtava poliittinen paine merkitsi lisäksi sitä, että ensimmäisen kuukauden aikana Venäjän hyökkäyksen jälkeen jäsenvaltiot hyväksyivät lähes kaikki ehdotetut pakotetoimet” [⁵⁴] — jopa sellaisissa kysymyksissä, jotka olivat poliittisesti hyvin arkaluonteisia jäsenvaltioille, kuten venäläisten pankkien sulkeminen SWIFT-järjestelmän ulkopuolelle tai hiiltä ja raakaöljyä koskevat energiapakotteet.

Tämä ei tarkoita sitä, etteikö jäsenvaltioilla olisi ollut minkäänlaista sananvaltaa pakotejärjestelmän kehittämisessä. Komissio oli kuitenkin selvästi halukkaampi kuuntelemaan joitakin hallituksia kuin toisia. Esimerkiksi eräässä tutkimuksessa todettiin, että maihinnousun jälkeisinä ensimmäisinä kuukausina ”haukkamaiset” etulinjan hallitukset blokin itä- ja pohjoislaidalla ”lähettivät ‘villeimmätkin pakoteunelmansa’ komissiolle, joka sitten useimmiten sisällytti ne suoraan ehdotettuun pakotepakettiin”. [⁵⁵]

Tämä heijasti sitä, miten Venäjän ja Ukrainan sota aiheutti Euroopan geopoliittisen valta-akselin siirtymisen lännestä koilliseen, ja Yhdysvallat tuki tätä prosessia huomattavasti EU:n kasvavan Nato-valtaistumisen yhteydessä. Jälleen kerran muistutetaan, että EU:n päätöksentekoprosessi on aina kansallisten, kansainvälisten ja ylikansallisten dynamiikkojen monimutkaisen vuorovaikutuksen tulos — ja kuten aina, rahvas puuttuu selvästi.

Tämä viittaa toiseen ratkaisevaan tekijään, joka selittää komission keskeistä roolia pakotepolitiikassa: transatlanttiseen ulottuvuuteen. Koska pakotteet olivat osa länsimaiden laajuista politiikkaa, joka viime kädessä sai vaikutteita Washingtonista, von der Leyen pystyi käyttämään vahvoja transatlanttisia siteitään roolinsa ja vaikutusvaltaansa vahvistamiseen.

Muutama kuukausi maihinnousun jälkeen Politico kirjoitti, että von der Leyen — jota lehti kutsui ”Euroopan amerikkalaiseksi presidentiksi” [⁵⁶] — oli ”noussut henkilöksi, jolle voi soittaa, kun Yhdysvaltain viranomaiset haluavat soittaa Eurooppaan”:

[V]on der Leyen on ottanut tiukan otteen transatlanttisesta Venäjä- ja pakotepolitiikkaa koskevasta vuoropuhelusta, ja hänestä on tullut Yhdysvaltain presidentin Joe Bidenin ensisijainen keskustelukumppani — nainen, jolle Valkoinen talo soittaa, kun Yhdysvallat haluaa keskustella EU:n kanssa. Hänelle ja hänen tiimilleen on annettu tunnustusta siitä, että he ovat selviytyneet EU:n pakotepolitiikasta vallitsevista tyypillisistä erimielisyyksistä ja onnistuneet toteuttamaan kierros toisensa jälkeen rangaistustoimenpiteitä suhteellisen vähäisen erimielisyyden vallitessa. [57⁵⁷]

Kuten Wolfgang Streeck totesi, EU:n mukauttaminen Yhdysvaltojen ja Naton strategiaan palveli myös von der Leyenin itsekorostuspyrkimyksiä:

Pyrkiessään ylikansalliseen eurooppalaisen valtionrakennukseen Euroopan komissio von der Leyenin johdolla käytti Yhdysvaltojen painostusta Euroopan unionin Ukraina-tuesta keinona viedä jäsenvaltioilta lisää toimivaltaa ja arvovaltaa, ja tätä strategiaa tukivat Euroopan parlamentin suuret osat. [⁵⁸]

Von der Leyen saattoi luottaa myös siihen, että hänen silloinen (ja nykyinen) kabinettipäällikkönsä Björn Seibert on Yhdysvaltain kansallisen turvallisuusneuvonantajan Jake Sullivanin henkilökohtainen ystävä. Kuten Financial Times -lehti kertoi, ”aiemmista käytännöistä poiketen EU:n toimia koordinoitiin suoraan [Washingtonin kanssa] von der Leyenin toimistosta Björn Seibertin kautta”. [⁵⁹] Eräs EU:n suurlähettiläs totesi melko järkyttävällä tavalla, että Yhdysvaltojen ja EU:n johdon välinen yhteistyö merkitsi sitä, että ”Yhdysvallat tiesi alussa enemmän EU:n pakotteita koskevasta työstä kuin EU:n jäsenvaltiot”. [⁶⁰]

Tämä puolestaan loi institutionaalisen polkuriippuvuuden, jossa jäsenvaltioiden syrjäytyminen pakotejärjestelmän muotoilusta johti siihen, että von der Leyenistä ja hänen kabinetistaan tuli ”ainoat toimijat, joilla oli yleiskuva pakotekeskusteluista” [⁶¹], mikä puolestaan loi itseään vahvistavan dynamiikan, joka johti koko prosessin kasvavaan keskittämiseen ja tosiasialliseen ylikansallistamiseen. Lisäksi, kuten aiempien kriisien aikana, ei kestänyt kauan ennen kuin ”kentällä vallitsevan todellisuuden” synnyttämä uusi toimielinten välinen dynamiikka virallistettiin ja kiteytettiin uusien institutionaalisten järjestelyjen kautta. Von der Leyen muotoili kriisin nimenomaisesti siten, että se vaati nopeita institutionaalisia muutoksia, jotta uuteen tilanteeseen voitaisiin sopeutua. Pian maihinnousun jälkeen Euroopan parlamentissa pitämässään puheessa hän totesi seuraavaa:

[Kun olemme päättäväisiä, Eurooppa voi vastata haasteeseen. Sama pätee puolustukseen. Euroopan turvallisuus ja puolustus ovat kehittyneet enemmän viimeisten kuuden päivän aikana kuin viimeisten kahden vuosikymmenen aikana. […] Tämä on käännekohta unionillemme. [⁶²]

Niinpä neuvosto teki vuoden 2022 lopulla päätöksen antaa komissiolle valtuudet vahvistaa ja panna täytäntöön EU:n laajuisia seuraamuksia pakotteiden rikkomisesta, mikä siihen asti oli kuulunut yksittäisten jäsenvaltioiden toimivaltaan. [⁶³] Ratkaisevaa on, että Euroopan parlamentin kiireellistä menettelyä käyttämällä nykyinen järjestelmä uudistettiin ilman, että Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta tai talous- ja sosiaalineuvosto osallistui siihen, ja ilman tavallisesti pakollista vaikutusarviointia. [⁶⁴] Tämä on jälleen yksi esimerkki siitä, miten kriisi- ja hätätilapolitiikalla on taipumus johtaa nopeisiin institutionaalisiin muutoksiin, jotka lähes poikkeuksetta johtavat EU:n päätöksentekoprosessin kasvavaan ylikansallistumiseen ja komission päätöksentekoprosessiin sekä demokraattisen valvonnan lisääntyvään puutteeseen.

Komission ja erityisesti von der Leyenin keskeistä roolia Ukrainan kriisiin vastaamisessa korosti entisestään epätavallisen aggressiivinen keskustelu pakotekierrosten esittelyssä. Käyttämällä ennennäkemättömän kovaa kieltä von der Leyen puhui EU:n pakotepaketeista, joiden tarkoituksena oli järjestelmällisesti ”heikentää Venäjän teknologista perustaa ja teollista kapasiteettia”, [⁶⁵] ”lamauttaa Putinin kyky rahoittaa sotakoneistoaan”, ”eristää Venäjä entisestään ja ehdyttää resurssit, joita se käyttää barbaarisen sodan rahoittamiseen”, ”iskeä Venäjän järjestelmän keskeiseen osaan” ja ”viedä Venäjältä miljardien eurojen vientitulot”. [⁶⁶] Käytetyn kielen lisäksi von der Leyen myös rikkoi protokollaa sivuuttamalla paketteja esitellessään unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan, joka tuolloin oli Josep Borrell. Kuten eräs tutkija väitti:

Koska pakotteet ovat perinteisesti pilarien välisiä, poliittisiin tarkoituksiin käytettäviä taloudellisia ja rahoituksellisia välineitä, olisi odotettavissa, että [unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan] tehtäväksi olisi uskottu niiden julkinen tiedottaminen. Hän on ihanteellinen henkilö, koska hänen tehtävässään yhdistyvät komission toimivalta talouden ja rahoituksen hallinnoinnissa ja neuvoston poliittinen rooli ulkoasioissa. […] Kuitenkin EU:n uusista pakotepaketeista tiedottamisessa komission puheenjohtaja von der Leyen otti johtavan roolin. Vasta sen jälkeen, kun puheenjohtaja oli ilmoittanut ensimmäisen kerran jokaisen uuden pakotekierroksen hyväksymisestä, hän yleensä antoi puheenvuoron [korkealle edustajalle] Josep Borrellille, joka esitteli kunkin paketin yksityiskohdat. [⁶⁷]

Kun komissio jatkoi hyökkäystä seuranneina kuukausina yhä ankarampia ja laajamittaisempia pakotteita koskevien ehdotusten laatimista, eräät EU:n johtajat — erityisesti Viktor Orbán — alkoivat vastustaa niitä. ”Yritykset heikentää Venäjää eivät ole onnistuneet”, hän sanoi vuoden 2022 puolivälissä. ’Sitä vastoin Eurooppa voi joutua polvilleen pakotteiden aiheuttaman raa’an inflaation ja energiapulan vuoksi.’ [⁶⁸] Erityisen vaikeita olivat neuvottelut kuudennesta pakotepaketista, sillä Unkari esti paketin toteuttamisen pitkään. Lopulta Unkari sai vapautuksen venäläisen raakaöljyn tuontikiellosta.

Tapahtumat osoittivat Orbánin olevan oikeassa. Kaksi vuotta konfliktin alkamisen jälkeen von der Leyen väitti edelleen, että ”pakotteet kuorivat kerros kerrokselta Venäjän teollisen yhteiskunnan” [⁶⁹], vaikka siihen mennessä oli käynyt ilmeiseksi, että pakotteet eivät olleet saavuttaneet lainkaan ilmoitettua tavoitettaan eli Venäjän talouden lamauttamista, vaan ne olivat itse asiassa epäonnistuneet katastrofaalisesti. Venäjän talous oli ”nousussa”, [⁷⁰] osittain itse pakotteiden ansiosta, sillä ne kannustivat Venäjää omaksumaan kauppaprotektionismin, teollisuuspolitiikkaan ja pääoman valvontaan tähtäävän politiikan, jota se ei olisi voinut uskottavasti toteuttaa omasta aloitteestaan. [⁷¹] Samaan aikaan suuri osa Länsi-Euroopasta oli ajautunut taantumaan, mikä oli myös suurelta osin itse pakotteiden ja Venäjän kaasusta irtautumisen ansiota.

Von der Leyenin näkökulmasta hänen aggressiivinen lähestymistapansa on kuitenkin ollut menestys, sillä se on antanut hänelle mahdollisuuden yksinään ”ylikansallisesti” määrätä blokin vastatoimien sävyn. Tämä on varmistanut paljon haukkamaisemman reaktion kuin mihin hallitustenvälinen lähestymistapa olisi todennäköisesti johtanut, yhteisymmärrykseen, ja se on usein käyttänyt jopa Yhdysvaltain omaa puhetta sotaisampaa retoriikkaa. Tämä merkitsi myös sitä, että EU ja sen jäsenvaltiot julistivat väsymättä EU:n ja sen jäsenvaltioiden horjumatonta sitoutumista Ukrainan maksimivoittostrategiaan, jonka mukaan Ukrainan on jatkettava taistelua, kunnes se saa takaisin jokaisen sentin menetetystä alueesta, myös Krimin, inhimillisistä tai taloudellisista kustannuksista huolimatta, ja että Putinin kanssa ei pidä neuvotella. Näin siitä huolimatta, että jotkin maat, kuten Ranska ja Saksa, suhtautuivat varauksellisesti tähän lähestymistapaan, erityisesti alkuvaiheessa.

Komissiolla oli myös ratkaiseva rooli siinä, että EU rikkoi tappavien aseiden rahoittamista koskevan tabun, kun se päätti rahoittaa tappavan sotilasavun toimittamista Ukrainalle. Koska Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 41 artiklan 2 kohdassa kielletään nimenomaisesti ”menot, jotka aiheutuvat sotilaallisista tai puolustuksellisista vaikutuksista”, tämä toimi vaati luovuutta. Tätä varten komissio käytti 3,6 miljardia euroa Euroopan rauhanrahastosta (EPF), joka on talousarvion ulkopuolinen rahoitusmekanismi, joka on luotu ”konfliktien ehkäisemistä, rauhan rakentamista ja säilyttämistä sekä kansainvälisen turvallisuuden ja vakauden lujittamista” varten, tappavan ja ei-tappavan sotilaallisen tuen antamiseen Ukrainalle [⁷²]. Kyseessä oli ensimmäinen kerta, kun Euroopan rauhanrahastoa, joka on tässä vaiheessa hieman harhaanjohtava nimitys, käytettiin aseiden toimittamiseen sotaa käyvälle maalle. Päätös on vielä vaikuttavampi, kun otetaan huomioon, että EU:hun kuuluu kolme sotilaallisesti neutraalia jäsenvaltiota, nimittäin Itävalta, Irlanti ja Malta.

Samaan aikaan von der Leyen pysyi vakaana tarjotessaan Ukrainalle mahdollisuutta EU:n täysjäsenyyteen. Lupaukset nopeutetusta liittymisestä liittyivät pitkäaikaisiin sitoumuksiin taloudellisen tuen antamisesta Ukrainan toipumiselle sekä sodan aikana että sen jälkeen. Vuoden 2022 lopulla von der Leyen julisti, että Ukrainan jälleenrakentaminen edellyttäisi ”kattavaa Marshall-suunnitelmaa”, jota varten EU esittäisi ”uuden Ukrainan jälleenrakennusohjelman”. [⁷³] Lähes kaksi vuotta myöhemmin hän toisti ”Euroopan vankkumattoman sitoumuksen tukea Ukrainaa niin kauan kuin se kestää” ja totesi, että Euroopan unioni ”seisoo lujasti Ukrainan rinnalla taloudellisesti, rahoituksellisesti, sotilaallisesti ja ennen kaikkea moraalisesti, kunnes maa on vihdoin vapaa”. [⁷⁴]

Kuten pakotteiden tai minkä tahansa muunkin asian kohdalla, kyse ei ole siitä, hyväksyykö joku von der Leyenin hahmotteleman politiikan vai ei. Kyse on tavasta, jolla hän pystyy tällaisilla lausunnoilla ”lukitsemaan” politiikat ennen kuin jäsenvaltiot, saati kansalliset parlamentit, ovat virallisesti hyväksyneet ne — ei ainoastaan sotilas- ja turvallisuuspolitiikan ratkaisevissa kysymyksissä vaan myös vero- ja menopolitiikassa. Voidaan väittää, että jäsenvaltiot ovat viime kädessä edelleen vastuussa, koska Eurooppa-neuvoston on viime kädessä hyväksyttävä kaikki politiikat, mutta tällöin ei oteta huomioon sitä, miten tällaiset lausunnot luovat tehokkaasti uuden episteemisen ”kentällä olevan todellisuuden” tai toteutuneen tosiasian, jota jäsenvaltioiden on sitten painostettava voimakkaasti noudattamaan.

Tässä yhteydessä on syytä huomata, että vaikka Yhdysvallat haukkuu Eurooppaa siitä, että se kieltäytyy ”maksamasta oikeudenmukaista osuuttaan” puolustuksesta, kesäkuuhun 2024 mennessä EU-maat ja EU:n toimielimet ovat myöntäneet Ukrainalle yhteensä 110 miljardia euroa, kun taas Yhdysvaltojen myöntämä taloudellinen tuki on ”vain” 75 miljardia euroa [⁷⁵] — ja tämä suuntaus on vahvistumassa entisestään. Samaan aikaan ei ole juurikaan keskusteltu niistä haasteista, joita Ukrainan kaltaisen maan ottaminen EU:hun ja sen vaatimus pitkäaikaisesta rahoitustuesta aiheuttaisi EU:n sisäiselle poliittiselle ja taloudelliselle vakaudelle.

Erityisen traagista on se, että von der Leyenin autoritaarinen, ylhäältä alaspäin suuntautuva lähestymistapa Ukrainan kriisiin ei ole muuttanut EU:ta ”geopoliittiseksi toimijaksi”, joka kykenee seisomaan itsenäisesti maailmannäyttämöllä ja puolustamaan etujaan, kuten hän oli julistanut puheenjohtajuuskautensa alkaessa, mikä saattoi osittain oikeuttaa tämän lähestymistavan. Päinvastoin, koska von der Leyen alistui kyseenalaistamatta Yhdysvaltain strategiaan, hän on tehnyt EU:sta enemmän Yhdysvaltain ”vasallin” (Euroopan ulkosuhteiden neuvoston kahden analyytikon sanoin) [⁷⁶] kuin koskaan aiemmin. Kuten Orbán hiljattain totesi: ”Eurooppa on luopunut omien etujensa puolustamisesta: kaikki mitä Eurooppa tekee nykyään, on Yhdysvaltain demokraattien ulkopoliittisen linjan ehdoton noudattaminen, jopa oman itsetuhonsa hinnalla. [⁷⁷] Tästä on suurelta osin kiittäminen von der Leyeniä.

Viimeinen mainitsemisen arvoinen seikka on tapa, jolla von der Leyenin johtama komissio käytti Ukrainan sotaa — ja erityisesti Venäjän disinformaation uhkaa — edistääkseen digitaalisia palveluja koskevan lain (Digital Services Act, DSA) kaltaisen uuden, kaikkialle ulottuvan sensuurijärjestelmän hyväksymistä. Tämä laki, jota von der Leyen alun perin ehdotti vuonna 2019, edellyttää sosiaalisen median alustoja poistamaan kaiken sisällön, jonka komissio itse katsoo olevan ”vihapuhetta” tai ”disinformaatiota” (epämääräisten ja jatkuvasti muuttuvien määritelmien perusteella). Vaikka komissio väittää, että kyse on käyttäjien suojelusta, on helppo ymmärtää, miksi monet uskovat, että perimmäisenä tavoitteena on eriävän mielipiteen sensurointi ja verkkonarratiivin hallinta — erityisesti Venäjän ja Ukrainan sodan kaltaisten erittäin kiistanalaisten kysymysten ympärillä.

Ei ole sattumaa, että Euroopan komission kaikkien aikojen ensimmäinen DSA-raportti [⁷⁸] keskittyi kokonaan kysymykseen ”venäläisestä disinformaatiosta”. Kuvaavaa on, että raportissa asetetaan ”Kremliin liittoutuneet tilit” — mahdollisesti kaikki tilit, jotka suhtautuvat kriittisesti EU:n ja Naton lähestymistapaan sotaan — lähes samalle tasolle kuin tilit, jotka ovat yhteydessä Venäjän valtioon tai liittyvät siihen. Samaan aikaan komissio on myös tukenut monia muita aloitteita konfliktiin liittyvän ”väärän tiedon” ja ”disinformaation” torjumiseksi.

Kaiken kaikkiaan Ukrainan konflikti on jälleen yksi malliesimerkki kriisin — tai tässä tapauksessa sodan — kautta tapahtuvasta vaivihkaa tapahtuvasta yhdentymisestä, jossa Euroopan komissio käyttää kriisejä edistääkseen ylhäältä alaspäin suuntautuvan toimeenpanovaltansa laajentamista de facto tai de jure, myös sellaisilla aloilla, joilla sillä ei ole virallista toimivaltaa, kuten ulkopolitiikassa sekä puolustus- ja turvallisuusasioissa. Tämä on johtanut EU:n päätöksentekoprosessin jatkuvasti kasvavaan ylikansallistumiseen (ja samalla denationalisoitumiseen ja epädemokratisoitumiseen). Väitetyt ”kertaluonteiset” hätäratkaisut, jotka esitetään riippuvaisiksi siitä, että kriisiin reagoidaan nopeasti — esimerkiksi komissiolle annetaan aiempaa enemmän liikkumavaraa pakotepolitiikan suunnittelussa — synnyttävät uusia institutionaalisia realiteetteja, joista sitten tulee status quo.

Ei siis ole mikään yllätys, että Israelin ja Gazan sodan puhjettua von der Leyen katsoi jälleen kerran aiheelliseksi puhua (ja toimia) koko blokin puolesta. Esimerkiksi viikko Hamasin 7. lokakuuta tekemän terrori-iskun jälkeen hän teki ennalta ilmoittamattoman matkan Israeliin, josta hän ei tiettävästi ollut ilmoittanut kenellekään, ja vahvisti EU:n vankkumattoman tuen Israelille. [⁷⁹] Hän ei ainoastaan ollut jättänyt neuvottelematta EU:n johtajien kanssa ennen matkaa — tai edes kertonut heille siitä — vaan matkalla hän ei edes välittänyt Euroopan ulkoministerien hyväksymää kantaa, jossa Israelia kehotettiin noudattamaan kansainvälistä oikeutta. Tämä aiheutti jyrkkää kritiikkiä useiden EU:n johtajien ja virkamiesten taholta. ”En ymmärrä, mitä tekemistä komission puheenjohtajalla on ulkopolitiikan kanssa, joka ei kuulu hänen mandaattiinsa”, Nathalie Loiseau, eurooppalainen lainsäätäjä ja Ranskan presidentin Emmanuel Macronin Renew Europe -ryhmän vanhempi jäsen, kirjoitti X:ssä [⁸⁰].

Jopa Josep Borrell, joka on virallisesti EU:n ulkopolitiikan päällikkö, moitti von der Leyeniä harvinaisen julkisesti sanoen, ettei hänellä ole oikeutta edustaa EU:n ulkopoliittisia näkemyksiä, jotka yleensä sovitetaan yhteen jäsenmaiden kesken. Ulkopolitiikasta päättävät EU:n 27 jäsenvaltion johtajat kansainvälisissä huippukokouksissa, ja ulkoministerit keskustelevat siitä kokouksissa, joita ”minä johdan”, Borrell sanoi toimittajille. [⁸¹] Myös EU:n neuvoston puheenjohtaja Charles Michel välitti valtioiden johtajien turhautumisen sanoessaan, että EU oli ”maksanut laskun” von der Leyenin Gazan kriisin hallinnasta, viitaten EU:n imagolle Lähi-idässä aiheutuneeseen vahinkoon ja pahoitellen sitä, että komissio oli antanut lausuntoja ”ilman minkäänlaista oikeutusta”. [⁸²]

Näin saattaa olla, mutta suurin osa EU-johtajista kantaa suuren vastuun tästä tilanteesta. Antaessaan von der Leyenin ja komission laajentaa valtuuksiaan hellävaraisesti, yksi hiljainen vallankaappaus toisensa jälkeen — ensin pandemian aikana, sitten Ukrainan sodan yhteydessä — he ovat myötävaikuttaneet tämän uuden todellisuuden syntymiseen. Ja valitsemalla von der Leyenin uudelleen he ovat varmistaneet, että tämä hiipivä ylikansallistamisprosessi jatkuu tulevina vuosina.

5. Yhteenveto

Olemme nähneet, kuinka kriisi toisensa jälkeen Euroopan komissio, erityisesti von der Leyenin johdolla, on tasaisen ”toimivallan hivuttamisen” ja usein suoranaisen institutionaalisen vallankaappauksen kautta asteittain laajentanut valtaansa ja lisännyt vaikutusvaltaansa aloilla, jotka on perinteisesti varattu kansallisille hallituksille — finanssi- ja rahapolitiikasta kansanterveyteen, ulkopolitiikasta puolustus- ja turvallisuusasioihin. Tämä on johtanut EU:n päätöksentekoprosessin kasvavaan ylikansallistumiseen ja komissioitumiseen (ja sitä seuranneeseen denationalisoitumiseen ja epädemokratisoitumiseen).

Eri toimijoiden, ennen kaikkea von der Leyenin itsensä, poliittisella toiminnalla on luonnollisesti ollut tärkeä rooli tässä prosessissa. Tässä tekstissä on kuitenkin korostettu Euroopan yhdentymisen rakenteellista ja polkuriippuvaista luonnetta ja sitä, että jopa rajallisetkin ylikansallisen yhdentymisen muodot luovat institutionaalisia, aineellisia ja jopa psykologisia polkuriippuvuuksia, jotka tekevät suvereniteetin siirroista väistämättömiä (tai näennäisesti sellaisia) tulevaisuudessa, erityisesti kriisiaikoina.

Tässä mielessä historia on oikeuttanut Euroopan yhdentymisen ensimmäisten isien, kuten Jean Monnet’n ja Robert Schumanin, omaksumat funktionalistiset teoriat. He olivat täysin tietoisia siitä, että Euroopan kansalaiset ja jopa kansalliset hallitukset vastustaisivat kaikkia prosesseja, joiden tavoitteena olisi nimenomaisesti eurooppalaisen supervaltion rakentaminen. Heidän teoriansa perustui siis ”pienten askelten” oppiin, jonka mukaan kansainvälinen yhteistyö olisi aloitettava kansalliset rajat ylittävien erityisten teknisten ja käytännön kysymysten, kuten taloudellisten, sosiaalisten tai ympäristöön liittyvien huolenaiheiden, hallinnoinnilla.

Tämä puolestaan loisi paineita yhdentymisen jatkamiseen, jota todelliset tai suunnitellut kriisit pahentaisivat. Nämä kriisit toimivat yleensä ”fasilitoivina tapahtumina” [⁸³], jotka johtavat kerrannaisvaikutuksiin, joita eivät ohjaa pelkästään hallitusten ”toiminnalliset” (käytännön) tarpeet vaan myös ylikansallisten instituutioiden (kuten Euroopan komission, mutta myös EKP:n ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen) ja sellaisten ryhmien toimet, joiden etujen mukaista on viedä yhdentymisprosessia eteenpäin, vaikka kansalliset hallitukset vastustaisivat sitä. Kuten olemme nähneet, jokainen askel kohti laajempaa ylikansallista yhdentymistä synnyttää itseään vahvistavia suuntauksia, jotka helpottavat uusia askelia samaan suuntaan.

Jos esimerkiksi on luovutettu rahapoliittinen itsemääräämisoikeus ja valuuttakurssipolitiikka EU:lle, kuten euroalueen maat ovat tehneet, puuttuu välineet reagoida itsenäisesti ulkoiseen sokkiin, kuten talous- tai rahoituskriisiin. Tällaisessa tilanteessa teillä ei ole juuri muuta vaihtoehtoa kuin luovuttaa lisää valtaa toimielimelle, joka nyt valvoo näitä välineitä — EU:lle — kuten näimme eurokriisin aikana. Samaan tapaan, kun kohdataan luonteeltaan maailmanlaajuisia tai maanosan laajuisia kriisejä — kuten pandemia tai sota — pelkkä Euroopan unionin kaltaiseen ”monikansalliseen kerhoon” kuuluminen johtaa väistämättä vaatimuksiin yhteisestä EU:n tason ylikansallisesta reaktiosta antamalla komissiolle (tai muille ylikansallisille elimille, kuten EKP:lle) lisää valtuuksia.

Käsitys siitä, että nykyisessä yhä monimutkaisemmassa ja keskinäisriippuvaisemmassa maailmassa yksittäisistä valtioista on tullut yhä voimattomampia ja että niiden olisi siksi ”yhdistettävä” suvereniteettinsa ja siirrettävä se suuremmille ja voimakkaammille ylikansallisille instituutioille, on pitkään ollut yksi EU:n perustavaa laatua olevista myytteistä. Tämä on argumentti, jota käytetään järjestelmällisesti jokaisen kriisin yhteydessä perusteluna ylikansallisen yhdentymisen jatkamiselle. Jos tämä kuitenkin olisi totta, vaikka demokraattista vastuuvelvollisuutta koskeva kysymys jätettäisiinkin syrjään, EU:n aiempien kriisien hallinnan olisi pitänyt johtaa kiistatta myönteisiin tuloksiin ”toiminnallisessa” mielessä, ainakin verrattuna vertailukelpoisiin EU:n ulkopuolisiin maihin.

Tiedämme kuitenkin, että näin ei suinkaan ole. Esimerkiksi EU kärsi rahoituskriisin paljon suuremmista taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista kuin Yhdysvallat, josta kriisi sai alkunsa, mikä johtuu suurelta osin eurojärjestelmän rakenteellisista toimintahäiriöistä, joita ei ole vielä ratkaistu. Lisäksi, kuten tässä tekstissä käsitellään, Covid-19 -toimien keskittäminen komission käsiin johti massiiviseen yritysten voitontavoitteluun, salaisiin (ja mahdollisesti korruptoituneisiin tai jopa suorastaan laittomiin) käytäntöihin ja julkistaloudellisten resurssien valtavaan tuhlaamiseen, josta jäsenvaltiot ja veronmaksajat joutuvat vastaamaan vielä pitkään. Lisäksi EU:n talouden elpyminen pandemian jälkeen on ollut huomattavasti hitaampaa kuin Yhdysvalloissa.

Samoin on hyvin vaikea väittää, että komission keskeinen rooli Venäjän ja Ukrainan sodan hallinnassa ja erityisesti pakotejärjestelmän kehittämisessä ja täytäntöönpanossa olisi johtanut optimaalisiin tuloksiin. Vaikka Orbánin ja muiden korostamat transatlanttisen vasallistamisen laajemmat geopoliittiset seuraukset jätetäänkin huomiotta, nyt tunnustetaan laajalti, että pakotteilla ei ole onnistuttu täysin saavuttamaan asetettua tavoitettaan eli Venäjän talouden lamauttamista, vaan ne ovat itse asiassa ottaneet katastrofaalisesti takapakkia, mikä on sysännyt suuria osia Länsi-Euroopasta taantumaan ja jopa deindustrialisaatioon.

Kaiken kaikkiaan tärkein opetus näyttää olevan se, että ei ole olemassa mitään ilmeistä taloudellista tai käytännöllistä vastapainoa demokraattisen valvonnan ja vastuuvelvollisuuden dramaattiselle menetykselle, joka johtuu kansallisen itsemääräämisoikeuden rapautumisesta, joka liittyy EU:n asteittaisen ylikansallistamisprosessin syvenemiseen. Valvonnan puute päinvastoin vain pahentaa sitä, että voittojen, vallan, ideologian tai yleensä näiden tekijöiden yhdistelmän ajamat voimakkaat eturyhmien edut kaappaavat päätöksentekoprosessin, mikä johtaa ainakin yhteiskunnan kannalta epäoptimaalisiin tuloksiin.

Tässä tekstissä on myös pyritty vastaamaan siihen, miksi jäsenvaltiot ovat muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta sallineet tämän prosessin tapahtua tai jopa aktiivisesti tukeneet sitä siinä määrin, että se on johtanut niiden suhteelliseen syrjäytymiseen EU:n päätöksentekoprosessissa. (Uus)funktionalistisen teorian tarjoaman vastauksen lisäksi — jonka mukaan rajoitettu ylikansallinen yhdentyminen pakottaa hallitukset hyväksymään myöhemmän yhdentymisen, erityisesti kriisiaikoina, halusivat ne sitä tai eivät — osa selityksestä on siinä, miten kansalliset eliitit ovat historiallisesti ”käyttäneet” Eurooppaa väistääkseen kansandemokraattiset paineet kotimaassaan ja määräämään politiikkaa, joka ei muuten olisi ollut poliittisesti toteutettavissa.

Esimerkiksi 1990-luvulta lähtien monien Euroopan maiden kansalliset eliitit alkoivat pitää euroa ”Troijan hevosena”, jonka avulla neoliberaalia politiikkaa voitiin viedä läpi, vaikka sen poliittinen tuki oli vähäinen. Euroopan yhdentymisen vahva kannattaja Kevin Featherstone totesi: ”Sitovat EU-sitoumukset antavat hallituksille mahdollisuuden toteuttaa epäsuosittuja uudistuksia kotimaassaan ja siirtää samalla syytteet ‘EU:n’ niskoille, vaikka ne itse olisivat halunneet tällaista politiikkaa.” [⁸⁴] Vaikka tutkijat ovat yleensä keskittyneet siihen, miten tämä logiikka on toteutunut talouspolitiikan alalla, samaa logiikkaa voidaan mahdollisesti soveltaa myös muilla aloilla kansanterveydestä ulkopolitiikkaan. Tässä mielessä EU:n voidaan sanoa ilmentävän sitä, mitä valtiotieteilijä Edgar Grande määritteli ”heikkouden paradoksiksi”: kansalliset eliitit siirtävät jonkin verran valtaa ylikansalliselle päätöksentekijälle (jolloin ne vaikuttavat heikommilta), jotta ne voisivat paremmin kestää yhteiskunnallisten toimijoiden painostusta todistamalla, että ”tämä on Euroopan tahto” (jolloin ne tulevat vahvemmiksi). [⁸⁵]

Näin ollen EU:ta ei pitäisi nähdä pelkästään ylikansallisena viranomaisena, joka loukkaa kansallisvaltioiden itsemääräämisoikeutta (vaikka se on tietysti myös sitä), vaan myös instituutiona, jota vakiintunutta hallintoa kannattavat kansalliset viranomaiset voivat tarvittaessa käyttää omia ”populistisia” vastustajiaan vastaan — ei vain kotimaassa vaan myös muissa maissa. Tapa, jolla Orbánille vihamieliset EU-johtajat ovat näennäisesti ”käyttäneet” Euroopan komissiota painostaakseen Unkaria, myös taloudellisesti, mukautumaan EU:n asialistaan — erityisesti Ukrainan osalta — on hyvä esimerkki tästä dynamiikasta. [86⁸⁶]

Tämä herättää viimeisen kysymyksen: kun otetaan huomioon EU:n päätöksentekoprosessin hellittämättömän ylikansallistumisen jäsenvaltioille asettamat kasvavat rajoitteet, mitä sellaisen jäsenvaltion, joka todella haluaa säilyttää kansallisen ja demokraattisen itsemääräämisoikeutensa jopa EU:n ja muiden jäsenvaltioiden toiveiden vastaisesti, pitäisi tehdä?

Jos äärimmäisiä ratkaisuja, kuten EU:sta/eurosta eroamista, ei ole, Euroopan komission nykyinen kehitys viittaa siihen, että jäsenvaltioiden on kiireesti päästävä yhteisymmärrykseen institutionaalisista uudistuksista, jotta komission kasvavaa valtaa voidaan tasapainottaa vahvemmalla demokraattisella valvonnalla. On otettava käyttöön mekanismeja, joilla lisätään komission päätöksentekoprosessien avoimuutta ja varmistetaan, että jäsenvaltioilla — ja erityisesti kansallisilla parlamenteilla — on merkittävämpi rooli EU:n politiikan muotoilussa. Lisäksi tarvitaan poisjääntivaihtoehtoja niille jäsenvaltioille, jotka ovat eri mieltä enemmistökonsensuksesta. Ilman tällaisia uudistuksia EU:n demokraattinen taantuma vain pahenee.

Lähdeviitteet

Lähde: https://brussels.mcc.hu/uploads/default/0001/01/7666e85398a4a98b88a3095b7de70ff37f740172.pdf

kirjoittaja: Tom Luongo